Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Калинин Сергей Петрович
депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. Конституционные основы правового регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации
Значение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации как государственно-правового института, охватывающего важнейшую область организации публичной власти, обусловливает закрепление норм, регулирующих основополагающие отношения в данной сфере, в Конституции Российской Федерации.
Анализ действующей Конституции Российской Федерации позволяет выделить следующие аспекты соотношения ее норм и правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации:
1) конституционные нормы закрепляют общие принципы государственного устройства, организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации, которые должны соблюдаться и получать реализацию в процессе дальнейшего правого регулирования государственно-правовых отношений, в том числе административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации;
2) конституционные нормы непосредственно регулируют отдельные вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации;
3) конституционные нормы лежат в основе разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
К нормам, закрепляющим общие принципы организации публичной власти, в том числе ее территориальной составляющей, относятся положения Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве и демократическом политическом режиме российского государства, равноправии проживающих в нем народов, территориальной целостности и едином экономическом пространстве страны, признании и гарантиях местного самоуправления, правах и свободах человека и гражданина. В процессе регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации указанные нормы-принципы должны находить безусловное соблюдение и реализацию. Характерно, что некоторые из них были непосредственно применены в практике конституционного судопроизводства. Так, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.97 №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" было определено, что само право субъектов Российской Федерации иметь и регулировать собственное территориальное устройство обусловлено федеративной природой российской государственности в том виде, как она закреплена, в частности, в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Рассматривая вопрос об изменении законом Удмуртской Республики уровня территориальной организации местного самоуправления, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что данное изменение, произведенное без предварительного выявления мнения населения территорий, в которых существуют действующие выборные органы местного самоуправления, и влекущее досрочное прекращение срока полномочий указанных органов, нарушает право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2)1 . Приведенные примеры показывают, насколько тесно взаимодействует правовое регулирование административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с более общими правовыми институтами.
Важнейшее значение имеют конституционные нормы, непосредственно регулирующие вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что к специфике действующей Конституции Российской Федерации относится отсутствие в ней понятия "административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации" либо аналогичного ему государственно-правового термина и соответственно норм, которые с той или иной степенью обобщенности регулировали бы административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации как систему, как целостное явление. Предмет регулирования территориальной организации субъектов Российской Федерации в Конституции Российской Федерации ограничен основами территориальной организации местного самоуправления. Эти особенности Конституции Российской Федерации существенно отличают ее от конституций многих иностранных государств, в том числе федеративных. Для большинства из них, особенно для так называемых "поздних" конституций (конституций, принятых после окончания Второй мировой войны), характерен иной подход к регулированию территориального устройства, выражающий тенденцию к конституционному закреплению всех основных звеньев территориальной организации государства и принципов ее последующего регулирования.
Так, в соответствии с Конституцией Федеративной Республики Германии (ст.28) "земли" (субъекты федерации) подразделяются на округа и общины, которые могут объединяться в союзы. В данных территориальных единицах предусмотрено формирование выборных (представительных) органов власти.
По Конституции Бельгии "сообщества", являющиеся субъектами Бельгийской федерации, территориально делятся на провинции, коммуны и городские территориальные единицы. Предусмотрено право коммун объединяться в федерации.
Конституция Мексики (ст.115) предусматривает в качестве основы политико-территориального устройства Мексиканских штатов муниципалитеты и закрепляет основы их правового статуса.
Очень подробно вопросы территориальной организации субъектов федерации регулируются Конституцией Индии.
В конституциях унитарных государств (Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Румыния и др.) также, как правило, содержатся нормы, закрепляющие систему территориальной организации соответствующих государств. Например, согласно ст.30 Конституции Народной Республики Китай, территория страны делится на провинции, автономные регионы и муниципалитеты центрального подчинения. Территориальными единицами, входящими в состав провинций и автономных регионов, являются автономные префектуры, округа, автономные округа и города. Территориальными единицами, входящими в состав округов и автономных округов, являются волости, национальные волости и поселки. Территории муниципалитетов центрального подчинения и других крупных городов делятся на районы и округа. Территории автономных префектур делятся на округа, автономные округа и города.
Данный подход, предполагающий комплексное регулирование территориальной организации, реализован и в конституциях многих государств, ранее входивших в состав СССР (Украины, Узбекистана, Армении и др.). Так, статьей 133 Конституции Украины установлено, что административно-территориальное устройство Украины включает в себя автономную республику Крым, области, районы, города, районы в городах, сельские поселения. При этом предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется на уровне городов, районов в городах, сельских поселений.
Конституции некоторых государств определяют лишь основные виды территориальных единиц, устанавливая порядок последующего регулирования системы территориальной организации. Так, Конституция Польши определяет территориальную единицу (gmina), составляющую базовый (первичный) уровень территориальной организации местного управления, и устанавливает, что иные территориальные единицы регионального и/или местного управления предусматриваются законом.
Согласно Конституции Франции (ст.72) территориальными единицами ("территориальными коллективами") Республики являются коммуны, департаменты и заморские территории. Предусмотрено, что законом могут быть созданы другие территориальные единицы.
Таким образом, в конституционных актах большинства зарубежных стран регулирование территориальной организации государства системно охватывает все уровни данной организации, обозначает все ее звенья, определяет порядок и условия дальнейшего правового регулирования территориального устройства.
Определенный интерес представляет практика конституционного регулирования административно-территориального устройства, существовавшая в Российской Федерации до 26 декабря 1993 года. В Конституции РСФСР, принятой в 1978 году, существовал специальный раздел III, посвященный национально-государственному и административно-территориальному устройству Российской Федерации, но, по существу, в нем закреплялись основы федеративного устройства государства - определялся состав субъектов федерации и регулировался их правовой статус. При этом статьями 841 и 8411 Конституции, устанавливающими предметы совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, к предмету их совместного ведения было отнесено "установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в соответствующих субъектах Российской Федерации". Кроме того, о территориальной организации местного самоуправления можно было судить исходя из системы органов местного самоуправления, закрепленной статьями 138 и 146 Конституции и включавшей в себя районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов и соответствующие им местные администрации.
Действующая Конституция Российской Федерации также непосредственно регулирует лишь тот уровень территориальной организации субъектов Российской Федерации, который связан с территориальной основой местного самоуправления, но не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление. В соответствии с частью 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Часть 2 данной статьи устанавливает одно из условий регулирования территориальной организации местного самоуправления: изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Безусловно, приведенные лаконичные формулировки положений Конституции Российской Федерации не дают законченной, исчерпывающим образом определенной конструкции территориальной организации местного самоуправления. Необходимо согласиться с теми авторами, которые указывают на незавершенность конституционного регулирования территориальных основ местного самоуправления, в большей степени порождающую вопросы в данной сфере, нежели дающую ответы на них 2. Так, понятие "иные территории" чрезвычайно объемно и, с учетом оговорки о необходимости учета при определении этих территорий исторических и иных местных традиций, в процессе дальнейшего правового регулирования может быть интерпретировано самым различным образом. При этом сама норма части 1 ст.131 Конституции Российской Федерации сформулирована таким образом (отсутствует отсылка к федеральному закону, регулирующему основы территориальной организации местного самоуправления), что любая попытка федерального законодателя как-то упорядочить данный вопрос, определить признаки, при наличии которых территория может рассматриваться в качестве территории местного самоуправления, может быть истолкована как ограничение конституционного права граждан, проживающих на "иных", не подпадающих под эти признаки территориях, на осуществление местного самоуправления. Возможно, именно поэтому соответствующее уточнение и не было сделано в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статьей 1 данного Закона муниципальным образованием признается "городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом". Призванная развить эту общую норму статья 12 (пункт 1) рассматриваемого Закона сформулирована следующим образом: "Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на других территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций". Таким образом, круг замыкается: статьи 1 и 12 содержат взаимные ссылки и перечень территорий местного самоуправления в них заканчивается понятиями "иные территории", "иные населенные территории", "иные муниципальные образования". Регулирование данного вопроса законами субъектов Российской Федерации, ограничивающее территории местного самоуправления определенными рамками (Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Курская область), так или иначе сталкивается с проблемой ограничения конституционного права граждан на местное самоуправление. Во многом данная ситуация обусловлена изначальной правовой неопределенностью, заложенной в Конституции Российской Федерации.
Не получил конституционного закрепления сам термин, который обозначал бы обобщенное наименование территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Это привело к парадоксальной ситуации: важнейшее публично-правовое понятие было зафиксировано актом гражданского законодательства - Гражданским кодексом Российской Федерации, в котором впервые был нормативно закреплен термин "муниципальное образование".
Вызывает вопросы и часть 2 ст.131 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Означает ли данная формулировка, что первоначальное определение (установление) границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается без учета мнения населения? Или, напротив, территории местного самоуправления устанавливаются непосредственно населением, а органам государственной власти в данном случае принадлежат лишь функции учета (регистрации) этих территорий? Наконец, в какой форме население должно высказывать свое мнение и какое юридическое значение (обязательное или факультативное) оно имеет для органов, принимающих решение об изменении территориальных границ местного самоуправления? Разумеется, ответы на эти вопросы могут быть даны (и частично даются) в текущем законодательстве, актах Конституционного Суда Российской Федерации. Но более предпочтительным было бы четкое урегулирование данных вопросов, в силу их особой значимости, непосредственно в самой Конституции Российской Федерации.
Характеризуя правовую конструкцию, закрепленную в ст.131 Конституции Российской Федерации, как в значительной мере незавершенную, необходимо вместе с тем отметить ее важнейший содержательный аспект: в ней определен базовый, первичный уровень территориальной организации местного самоуправления - городское и сельское поселение. Анализируя часть 1 данной статьи, сложно согласиться с утверждением С.В. Королева о том, что "в российском коммунальном праве отсутствует родовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований типа (нем.) Gemeinde или (фр.) commune" 3. Норма, провозглашающая, что "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях", по сути, закрепляет естественно-поселенческую концепцию территориальной организации местного самоуправления, определяя поселение в качестве первичного элемента данной организации. Проблема заключается в том, что данная концепция не получила последовательного развития в самой Конституции Российской Федерации, а именно: в ней не раскрыто соотношение поселений с иными территориями местного самоуправления, выражающее производный характер последних. Наиболее логичным вариантом такого соотношения могло бы быть, на наш взгляд, безусловное признание поселения территорией местного самоуправления, а также закрепление за населением поселений права создавать муниципальные образования на иных территориях путем объединения муниципальных образований-поселений - подобно тому, как, например, соответствующее право на объединение закреплено за общинами Конституцией Германии (ст.28), за коммунами - Конституцией Бельгии и т.д. В результате был бы четко определен субъект права на осуществление местного самоуправления - население поселения (местное сообщество, первичный территориальный коллектив) и именно воля данных субъектов лежала бы в основе формирования иных территорий местного самоуправления. Действующая же редакция рассматриваемой конституционной нормы оставляет вопрос о соотношении территорий местного самоуправления открытым, и более того, дает формальные основания рассматривать поселения и иные территории в качестве потенциально равнозначных возможных территорий местного самоуправления. Этим во многом, на наш взгляд, обусловлен противоречивый, бессистемный характер процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации.
Другой существенный пробел конституционного регулирования вопросов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - отсутствие в Конституции Российской Федерации норм, определяющих соотношение территориальной организации государственной власти и территориальной организации местного самоуправления. Необходимо указать и на более общую проблему: реализованный в Конституции Российской Федерации подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов Российской Федерации, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бельгии, Бразилии, Германии, Франции, Украины и т.д.). Отсутствие в Конституции Российской Федерации самого понятия административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации либо аналогичного ему термина, обозначающего территориальную организацию субъекта Российской Федерации, не создает ясных предпосылок и для последующего комплексного, системного правового регулирования территориальной организации субъектов Российской Федерации.
При отсутствии в Конституции Российской Федерации норм, комплексно регулирующих административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, особое значение приобретает конституционное определение полномочий по правовому регулированию отношений в данной сфере, разграничение этих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указанные полномочия, в зависимости от предмета правового регулирования, подразделяются на:
а) полномочия по определению правовой основы (порядка) регулирования (установления и изменения) административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
б) полномочия по непосредственному регулированию (установлению и изменению) административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
В предыдущей Конституции Российской Федерации (1978 года) существовало положение, по которому установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации относилось к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга). Данная норма была закреплена также в Федеративном договоре, точнее, в двух составляющих его актах - Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (пункт "в", ст.2), Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (отсутствовала она лишь в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, из чего можно было сделать вывод об исключительной компетенции республик по данному предмету ведения). В действующей Конституции Российской Федерации (ст.72) указанное положение, в части отнесения к предмету совместного ведения общих принципов территориального деления, отсутствует. Не отнесен данный вопрос и к предмету исключительного ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции Российской Федерации). Означает ли это, что он полностью входит в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации и Федеративный договор в рассматриваемой части противоречит Конституции Российской Федерации?
Для постановки такого вопроса имеются и иные основания в практике государственно-правового регулирования компетенции органов государственной власти в области административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Во многих договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключенных после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, вопросы административно-территориального устройства соответствующих субъектов Российской Федерации отнесены к исключительному ведению последних 4. Аналогичная позиция закреплена и во многих учредительных актах (конституциях, уставах) субъектов Российской Федерации5.
Основываясь на предполагаемом наличии у органов государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнес к компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения.
Наконец, важное значение имеет уже упоминавшееся постановление Конституционного суда Российской Федерации от 24.01.97 №1-п, в котором указано, что "из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении, республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство". С учетом того, что названные Конституционным судом Российской Федерации нормы в равной мере распространяются на все субъекты Российской Федерации, данный вывод можно сделать не только в отношении республик, входящих в состав Российской Федерации, но и иных субъектов Российской Федерации.
На первый взгляд, приведенные нормы и правоположения позволяют дать однозначно положительный ответ на поставленный выше вопрос и рассматривать административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации как предмет исключительного ведения самого субъекта Российской Федерации. Данная точка зрения поддерживается некоторыми авторами. Так, по мнению В.И. Михайлова, "исходя из ст. 73 Конституции Российской Федерации, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации относится к исключительному ведению субъектов и может регулироваться правовыми актами региональных органов государственной власти без согласования с кем бы то ни было" 6. Однако системный анализ положений статей 5, 11, 71, 72, 77 Конституции Российской Федерации дает основания сделать другой вывод.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что норма Федеративного договора, относящая к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общие принципы территориального деления и организации местного самоуправления, не была "потеряна" при принятии Конституции Российской Федерации 1993 года - она вошла в нее в видоизмененном, более широком по объему регулирования виде. Пунктом "н" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Территориальная основа является важнейшей составляющей организации системы органов публичной власти, и поэтому, на наш взгляд, данная норма распространяется на территориальную организацию системы органов государственной власти и местного самоуправления, создавая определенные предпосылки для комплексного, основанного на единых принципах регулирования территориальной организации публичной власти в Российской Федерации. Данный вывод подтверждается и позицией, выраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 03.11.97 №15-п "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда", в котором Конституционный Суд Российской Федерации руководствовался пунктом "н" части 2 ст.72 Конституции Российской Федерации при рассмотрении вопроса о разграничении компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования территориальной организации местного самоуправления 7.
Таким образом, есть все основания сделать вывод о том, что Федеративный договор в части отнесения к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов общих принципов территориального деления субъектов Российской Федерации соответствует пункту "н" части 2 ст.72 Конституции Российской Федерации.
Поскольку федеративное устройство России урегулировано непосредственно Конституцией Российской Федерации, основной областью территориального устройства, требующей законодательного урегулирования, остается территориальная организация субъектов Российской Федерации. Необходимость принятия федерального закона, который закрепил бы основы правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, в связи с этим не вызывает сомнений. Но, к сожалению, федеральное законодательство пока развивается по иному пути. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит положения, направленные на регулирование территориальной основы местного самоуправления, но при отсутствии взаимосвязи с общей системой административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации соответствующие положения носят крайне неопределенный характер. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" непосредственно не регулирует вопросы территориальной организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации, закрепляя право установления административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения за законодательным (представительным) органом государственной власти самого субъекта Российской Федерации. При отсутствии закрепленных на федеральном уровне общих принципов территориальной организации субъектов Российской Федерации столь существенная децентрализация полномочий в данной сфере нередко приводит к возникновению юридических коллизий на региональном уровне, обжалованию актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в судах общей юрисдикции и в Конституционном Суде Российской Федерации, который в этих условиях вынужден восполнять существующие правовые пробелы. Так, в постановлениях от 24.01.97 №1-п8 и от 15.01.98 №3-п9 Конституционный суд Российской Федерации указал, что территориальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут создаваться только в тех административно-территориальных единицах, которые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации непосредственно входят в состав субъекта Российской Федерации. Содержится в этих постановлениях и ряд других правоположений, касающихся конкретных вопросов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
Анализ положений статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что полномочия федеральных органов государственной власти распространяются не только на установление общих принципов территориальной организации органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, но и на некоторые иные отдельные вопросы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, непосредственно связанные с предметами ведения, предусмотренными указанными статьями Конституции Российской Федерации.
Так, пункт "р" ст.71 Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению Российской Федерации наименования географических объектов. Поскольку административно-территориальные единицы субъекта Российской Федерации одновременно являются географическими объектами10, а наименование административно-территориальной единицы является важным элементом ее статуса, постольку данный вопрос административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации должен регулироваться федеральными органами государственной власти.
Некоторые полномочия федеральных органов государственной власти в области регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации прямо не предусмотрены Конституцией Российской Федерации, но обусловлены тем, что в определенных случаях данное регулирование детерминируется факторами, имеющими общенациональное значение, например, интересами обеспечения обороны страны и безопасности государства или иными обстоятельствами, относящимися к тем сферам, которые в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации составляют предмет ведения Российской Федерации либо предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Данные обстоятельства, в частности, лежат в основе регулирования статуса закрытых административно-территориальных образований. Согласно Закону Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий особые условия проживания граждан. Создание, установление административной подчиненности, границ закрытого административно-территориального образования, определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования, упразднение закрытого административно-территориального образования осуществляются федеральными органами государственной власти11.
В силу подобных обстоятельств Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 16 ст.14) относит к исключительному ведению федеральных органов государственной власти регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях (проект соответствующего федерального закона рассматривается в Государственной Думе Российской Федерации, но до настоящего времени не принят).
Указанные полномочия органов государственной власти Российской Федерации по созданию, регулированию статуса, упразднению закрытых административно-территориальных образований, регулированию особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях основаны на положениях пунктов "и" и "м" ст.71 Конституции Российской Федерации, относящих к ведению Российской Федерации оборону и безопасность, оборонное производство, ядерную энергетику.
Подводя итог сказанному, можно следующим образом определить конституционное соотношение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации:
1. Федеральные органы государственной власти определяют основы правового регулирования территориальной организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, осуществляют непосредственное регулирование административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации в рамках предметов ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют регулирование административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации в соответствии с основами правового регулирования в данной сфере, закрепленными федеральным законодательством, за исключением тех вопросов, которые относятся к предметам ведения Российской Федерации, а также полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
______________________________________________________________
1. Вестник
Конституционного суда Российской Федерации. - 1997. - №1.
3. Королев С.В.
Теория муниципального управления. М., 1999. С.26.
6. Михайлов В.И. О
содержании понятий "муниципальное образование" и
"административно-территориальная единица" // Экономические,
финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и
административном округе. Часть
7. Вестник
Конституционного Суда Российской Федерации. - 1997. - №6.
8. Вестник
Конституционного Суда Российской Федерации. - 1997. - №1.
9. Вестник Конституционного
Суда Российской Федерации. - 1998. - №2.
10. Подробнее об
этом см. § 2 настоящей главы.
11. Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1992, №33, ст.1915; Собрание
законодательства Российской Федерации, 1996, №49, ст.5503; 1998, №31, ст.3822;
1999, №14, ст.1665.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip