Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Калинин Сергей Петрович
депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§2. Установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации
II. Элементы общей структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и их правовое закрепление
Структура административно-территориального устройства большинства субъектов Российской Федерации включает в себя три уровня территориальной организации:
третий (высший) уровень - административно-территориальные единицы, непосредственно входящие в субъект Российской Федерации. К ним относятся как поселения (как правило, городские), имеющие региональное значение, так и административно-территориальные единицы, состоящие из территорий, объединяющих несколько поселений (районы, уезды, улусы и т.п.);
второй уровень - административно-территориальные единицы, непосредственно входящие в состав административно-территориальных единиц третьего уровня. К ним могут относиться: а) территории, объединяющие несколько поселений (волости, сельсоветы, поссоветы, сельские округа и т.п.); б) территории, являющиеся частью поселения, непосредственно входящего в субъект Российской Федерации (внутригородские административные округа, районы, другие территории города регионального значения и т.п.); в) поселения, непосредственно входящие в состав административно-территориальной единицы третьего уровня (города районного значения и т.п.);
первый уровень - поселения, входящие в состав административно-территориальных единиц второго уровня.
Приведенная общая схема административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации основана на преемственности по отношению к ранее существовавшей структуре административно-территориального устройства РСФСР. Как положительный фактор, обеспечивающий стабильность государственно-территориального развития, необходимо отметить то обстоятельство, что субъекты Российской Федерации, в новых конституционно-правовых условиях обладающие полным объемом полномочий по регулированию собственной территориальной организации, не пошли по пути радикальных преобразований в данной области. В большинстве регионов сохранены не только структура административно-территориального устройства, но и прежние наименования видов административно-территориальных единиц - районов, сельсоветов, поссоветов. Изменение в некоторых субъектах Российской Федерации наименований видов административно-территориальных единиц (например, сельсоветы в ряде субъектов Российской Федерации переименованы в сельские округа, волости; в Республике Саха (Якутия) районы переименованы в улусы, сельсоветы - в наслеги; в Республике Бурятия наряду с наименованиями "район" и "сельсовет" используются соответственно наименования "аймак" и "сомон") не повлекло за собой изменения их статуса, места в системе административно-территориального устройства. В нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации содержатся специальные нормы, определяющие соответствие устанавливаемой ими структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации административно-территориальному устройству, сформировавшемуся в предшествующий период. Так, согласно п.2 ст.1 Закона Смоленской области "Об административно-территориальном устройстве Смоленской области" на момент вступления данного Закона в силу установленные им категории административно-территориальных единиц Смоленской области считаются соответствующими прежним категориям административно-территориальных единиц области в ранее установленных границах1. Аналогичное положение содержится в Законе Чувашской Республики "Об административно-территориальном устройстве Чувашской Республики" (п.3 ст.1). В некоторых случаях, устанавливая новые параметры административно-территориального устройства, например, критерии отнесения территории к определенному виду административно-территориальных единиц, отличающиеся от ранее установленных, законодательный акт содержит оговорку о сохранении за административно-территориальными единицами ранее присвоенного им статуса. Например, согласно ст.1 Закона Тверской области "Об административно-территориальном устройстве Тверской области" городом признается "населенный пункт, являющийся промышленным и культурным центром, с численностью населения не менее 12 тысяч человек, или при меньшей численности населения, которому присвоена данная категория до вступления в силу настоящего закона"2.
В отдельных субъектах Российской Федерации осуществлены изменения в области административно-территориального устройства, направленные на модернизацию его структуры. Так, в Свердловской области, наряду с имеющимися уровнями территориальной организации, созданы управленческие округа, образующие новый, четвертый уровень, на котором централизована организация выполнения ряда государственных функций. Однако данные изменения дополняют, но принципиально не меняют "классическую" структуру административно-территориального устройства.
В юридической литературе, законодательных актах субъектов Российской Федерации встречается позиция, согласно которой структура административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации включает не три, а два уровня организации. Так, О.Е. Кутафин выделяет два вида административно-территориальных единиц - "базовые" (районы и города областного значения) и "первичные" (города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты); сельские округа (сельсоветы) рассматриваются им в качестве разновидности "первичных" административно-территориальных единиц - сельских поселений3. Согласно Закону Воронежской области "Об административно-территориальном устройстве Воронежской области" территория области непосредственно подразделяется на города и районы, являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами области, которые составляют в системе административно-территориального устройства области высший уровень. Территория районов Воронежской области непосредственно подразделяется на города местного значения, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты, составляющие в системе административно-территориального устройства первичный уровень (п.2 ст.5)4. Аналогичные положения содержатся в законах Новгородской области "Об административно-территориальном устройстве Новгородской области" (п.3 ст.3)5, Республики Марий Эл "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства в Республике Марий Эл" (ст.9)6.
Рассмотрение сельсовета в качестве разновидности поселения (О.Е.Кутафин), а также исключение территориальных единиц, не входящих непосредственно в состав района, из числа структурных составляющих административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации представляется не вполне обоснованным. Сельсовет (сельский округ, волость), являясь "производной" территориальной единицей, не может отождествляться с поселением. Роль сельсовета в структуре административно-территориального устройства является самостоятельной и заключается в опосредовании административно-территориальной связи между районом и сельскими населенными пунктами. Сельские поселения, входящие в сельсовет, при этом не утрачивают своего значения в качестве территориальной основы организации функционирования публичной власти и являются административно-территориальными единицами, составляющими первичное звено в структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации, в силу незначительной численности населения и небольших размеров территории, может отсутствовать объективная необходимость в формировании третьего (районного) уровня территориальной организации. Так, третье звено отсутствует в структуре административно-территориального устройства Ненецкого автономного округа, территорию которого непосредственно составляют город окружного значения и восемнадцать сельсоветов.
Основы структуры административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации закрепляются, как правило, в учредительных актах (конституциях, уставах) соответствующих субъектов Российской Федерации, что обусловлено конституционной природой данного правового института. Так, в соответствии с п.1 ст. 5 Устава Липецкой области Липецкая область состоит из городских, сельских поселений и их территориальных объединений (районов и сельсоветов). Согласно ст. 70 Устава Новосибирской области в состав области входят районы, города областного значения, города районного значения, сельские населенные пункты, сельсоветы, поссоветы. Статьей 81 Устава Пензенской области установлено, что административно-территориальными образованиями Пензенской области являются города областного значения, районы, города районного значения, рабочие поселки, сельсоветы. В некоторых субъектах Российской Федерации учредительным актом закрепляется только самый верхний уровень структуры административно-территориального устройства, т.е. устанавливаются виды административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в субъект Российской Федерации. Например, описание административно-территориального устройства Рязанской области в Уставе области ограничено перечислением городов областного значения и районов. В Уставе Ростовской области выделены "основные" административно-территориальные образования - 12 городов и 43 сельских района, а также предусмотрено, что указанные административно-территоральные образования имеют в своем составе в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ростовской области нижестоящие административно-территориальные единицы.
Более развернутое описание структуры административно-территориального устройства содержится в законах субъектов Российской Федерации, специально посвященных вопросам административно-территориального устройства. В них, как правило, дается более дифференцированный перечень административно-территориальных единиц, а также устанавливаются критерии отнесения территории к определенному виду (подвиду) административно-территориальных единиц.
В первую очередь предметом правового регулирования на данной стадии установления структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации являются понятие и правовой режим поселения - базовой, "первичной" административно-территориальной единицы. С категорией поселения федеральное законодательство связывает безусловное право населения, проживающего на соответствующей территории, на местное самоуправление. Кроме того, данная категория лежит в основе конструирования иных, "производных", административно-территориальных единиц, которые объединяют несколько поселений либо являются частью поселения. Поэтому формальная определенность данной категории, четкая фиксация признаков, позволяющих отнести территорию к поселению, а также признаков, при наличии которых поселение может быть признано административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, имеют чрезвычайно важное значение.
В условиях отсутствия единой, закрепленной на федеральном уровне легальной дефиниции понятия поселения законодательные акты субъектов Российской Федерации содержат собственные формулировки данного понятия. Общим в них является фиксация двух основных признаков поселения: наличие населения (заселенность территории) и сосредоточенной застройки территории, обеспечивающей компактность проживания населения. Исключение составляют законы об административно-территориальном устройстве Тюменской области и Республики Калмыкия: в закрепленном ими определении ("поселение - часть территории, имеющая четко определенные границы земель, население и природно-хозяйственные особенности"7 ) отсутствует указание на компактность проживания, сосредоточенность населения в пределах территории как признак поселения, исходя из чего к последнему может быть отнесена любая населенная территория.
В законодательстве Нижегородской, Тверской, Томской, Ульяновской областей, Республик Марий Эл, Мордовия под поселением понимается "населенная территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной черты"8. Но понятие "населенная территория" вызывает ряд вопросов - например, считать ли "населенной" территорию, служащую местом временного пребывания граждан (в частности дачный поселок). В законодательстве большинства субъектов Российской Федерации содержится уточнение, в соответствии с которым под поселением понимается территория, служащая постоянным местом проживания людей. Однако в законодательных актах некоторых регионов содержится более широкое определение, в соответствии с которым под поселением понимается территория, служащая постоянным или временным местом проживания людей9. При этом в качестве поселений рассматриваются дачные поселки, вахтовые, сезонные поселения, поселения беженцев и переселенцев и другие поселения, имеющие временный характер либо непостоянный состав населения.
Необходимо отметить, что понимание поселения в широком смысле, как территориально обособленного места совместного проживания людей, независимо от характера этого проживания, динамики изменения состава населения, имеет право на существование и используется не только в региональном, но и федеральном законодательстве, в частности, в Градостроительном кодексе Российской Федерации (п.4 ст.5). Однако очевидно, что не каждое поселение (понимаемое в широком смысле) может быть признано административно-территориальной единицей. Организация власти на определенной территории предполагает стабильный, устойчивый характер связи населения с территорией. Только при этом условии территория может рассматриваться в качестве публично-территориального образования, элемента административно-территориального устройства как стабильной, устойчивой системы.
Юридическим выражением указанной связи является регистрация граждан по месту жительства на соответствующей территории, подтверждающая факт постоянного или преимущественного проживания лица на данной территории10 .
Законодательство Российской Федерации связывает, в частности, постоянное или преимущественное проживание граждан на определенной территории с важнейшей стороной их публично-правового статуса - правом на участие в выборах и референдуме. Согласно п.2 ст. 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"11 основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Одним из следствий данной нормы является невозможность формирования выборных органов местного самоуправления (и соответственно создания муниципального образования) на территории, где отсутствуют граждане, зарегистрированные в ее границах по месту жительства. Таким образом, данные территории не могут рассматриваться в качестве поселений в том, в частности, смысле, который придается этому понятию Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепившими поселения в качестве базовой территории организации местного самоуправления.
Исходя из вышеизложенного, необходимо различать две категории поселений: а) временные поселения (территории, служащие местом временного пребывания граждан) и б) поселения, служащие местом постоянного или преимущественного проживания граждан. Именно поселения второго вида следует рассматривать в качестве поселений - административно-территориальных единиц.
Различие между временными поселениями и поселениями - административно-территориальными единицами отражается в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, согласно ст.1 Закона Республики Бурятия "Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия" "небольшие населенные пункты, имеющие временное значение и непостоянный состав населения или являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, заимки, полевые станы и другие селения, связанные с обслуживанием транспорта и охраной путей сообщения, метеостанции, дачные поселения и т.д.), не составляют самостоятельные населенные пункты и числятся за теми населенными пунктами, с которыми они находятся в административном и территориальном отношениях"12. Аналогичное положение закреплено законами Республик Марий Эл, Саха (Якутия), Тамбовской области, Коми-Пермяцкого автономного округа и других субъектов Российской Федерации. В некоторых случаях для обозначения временных поселений используются иные термины, например, "населенное образование" (Республика Коми)13, "группа домов" (Республика Башкортостан)14.
Существенное значение при определении структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации имеет типология поселений в зависимости от их признаков, влияющих на государственно-правовой режим территории.
Основным видом классификации поселений, используемым в законодательстве (Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др.), является их подразделение на городские и сельские.
Критерии отнесения населенного пункта к числу городских или сельских поселений на федеральном уровне в настоящее время не определены и регулируются законодательством субъектов Российской Федерации. Как правило, в качестве данных критериев и в нормативных актах, и в литературе используются два основных признака, характеризующих население, проживающее на соответствующей территории: его численность и преобладающая сфера занятости. По признаку сферы профессиональной деятельности большинства жителей городскими признаются поселения, население которых занято преимущественно в несельскохозяйственных областях. Минимальный численный порог населения, необходимый для признания поселения городским, в различных субъектах Российской Федерации колеблется от 10 тыс. (Вологодская область) до 1 тыс. (Мурманская область) человек. В некоторых регионах данный порог применительно к отдельным видам городских поселений не установлен либо зафиксирован в "мягкой" форме, допускающей при наличии определенных обстоятельств меньший уровень населенности территории. Так, Закон Республики Коми "Об административно-территориальном, муниципальном устройстве и наименованиях географических объектов Республики Коми" устанавливает, что к категории поселков городского типа могут быть отнесены населенные пункты, на территории которых преобладает промышленное производство, с численностью населения не менее 3 тысяч человек, но вместе с тем допускает отнесение к данному виду городских поселений населенных пунктов с численностью населения менее 3 тысяч человек, "имеющих перспективу дальнейшего развития и роста численности населения" (п.3 ст.7)15.
В некоторых случаях фиксируются дополнительные признаки городского поселения, в частности, степень благоустройства территории (наличие развитой социально-бытовой, коммунальной инфраструктуры и т.д.), наличие на территории отдельных видов объектов производственного или иного (научного, образовательного, культурно-исторического) значения. Например, в соответствии с п.2 ст.5 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" к категории поселков городского типа относятся "населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, строительные организации, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тысяч человек, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения или учреждения начального и среднего специального образования либо научно-исследовательские учреждения"16.
Городские поселения подразделяются на города и поселки. Данные разновидности городских поселений в настоящее время закреплены Градостроительным кодексом Российской Федерации. Необходимо отметить, что до 1982 года, в соответствии с ранее действовавшим законодательством17, городскими поселениями признавались только города; поселки (рабочие, курортные и дачные) рассматривались в качестве особой категории населенных пунктов. Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года18, рабочие, курортные и дачные поселки были признаны разновидностью городских населенных пунктов. В качестве таковых они предусмотрены и в действующем законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. Однако существуют и исключения. Так, в Законе Ульяновской области "Об административно-территориальном устройстве Ульяновской области" под городским поселением понимается исключительно город - поселки (рабочие, курортные) рассматриваются в качестве самостоятельной категории административно-территориальных единиц (ст.3)19 (аналогично - в Законе Белгородской области "Об административно-территориальном устройстве Белгородской области"20 ).
Воспринятое от ранее действовавшего законодательства отнесение некоторых видов поселков к числу городских поселений представляется не бесспорным. В первую очередь, на наш взгляд, это относится к дачным поселкам. В соответствии с Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР к категории дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. И им же установлено, что дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них. Данные позиции, вошедшие впоследствии в нормативные акты об административно-территориальном устройстве многих субъектов Российской Федерации, вызывают возражения по следующим основаниям. Исходя из понимания поселения как места постоянного проживания людей дачный поселок сам по себе не может быть признан поселением, поскольку служит местом временного пребывания граждан. Факт постоянного проживания на территории поселка некоторых граждан (например, обслуживающего персонала) может рассматриваться в качестве основания для признания его населенным пунктом, который, однако, по ряду существенных признаков (относительно немногочисленный состав постоянно проживающего населения, непроизводственная специализация территории) не будет соответствовать городскому поселению. Поэтому обоснованной представляется позиция тех субъектов Российской Федерации, в законодательстве которых дачные поселки не рассматриваются в качестве разновидности поселений (Тверская, Кировская области, Республика Коми и некоторые другие субъекты Российской Федерации).
Курортный поселок (населенный пункт, расположенный в месте, имеющем лечебно-рекреационное значение), в отличие от дачного поселка, безусловно, является поселением, городским населенным пунктом. Однако, рассматривая данную разновидность поселков, необходимо учитывать, что курортный характер поселения, обусловленный использованием территории в лечебно-профилактических целях21, может быть свойствен не только поселку, но и городу. В курортной местности могут располагаться и сельские поселения. С другой стороны, "курорт" - термин, который применяется законодательством в отношении территории - понятия более широкого, нежели понятие населенного пункта либо административно-территориальной единицы вообще. Поэтому использование данного критерия в качестве основания дифференциации видов административно-территориальных единиц при установлении структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации представляется не вполне корректным. В основе данной дифференциации должны лежать признаки, не только влияющие на государственно-правовой режим территории, но и имманентно присущие административно-территориальной единице, характеризующие ее, и только ее, статус.
Законодательство ряда субъектов Российской Федерации не разграничивает поселки на подвиды, рассматривая их в качестве единой категории городских поселений. По изложенным выше причинам, а также с точки зрения соответствия понятийному аппарату, используемому в действующем федеральном законодательстве (ст.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации), такой подход представляется наиболее обоснованным.
Второй разновидностью городских
поселений являются города. Необходимо отметить, что история существования
городов как особой разновидности поселений людей берет свое начало в далеком
прошлом. Формируясь в качестве территориальных центров экономической и
социально-культурной жизни общества, города традиционно занимали и занимают
особое правовое положение в системе иных населенных пунктов. Безусловно, в
настоящее время их статус не отличается от статуса иных поселений столь
радикально, как, например, в Европе периода Средневековья либо в России на
протяжении XVIII-XIX вв., после того как Жалованной грамотой городам,
утвержденной императрицей Екатериной II Алексеевной в
В научной литературе отмечается
множественность подходов к определению понятия "город", раскрытию
сущности этого социального феномена. В качестве формальных признаков города,
закрепляемых нормативно, обычно фиксируются параметры, характеризующие
численность населения поселения, которые в некоторых случаях сочетаются с
другими признаками. Так, во Франции установлена минимальная численность
городского населения в 2 тысячи человек; при этом предусмотрено, что расстояние
между домами в городе не должно превышать
Основными критериями отнесения поселений к категории городов по действующему российскому законодательству (на федеральном уровне данные критерии не закреплены и регулируются законодательством субъектов Российской Федерации) являются численность населения и значение поселения в экономическом, социально-культурном развитии региона. Так, в Кировской области городом признается "населенный пункт с численностью населения свыше 10 тысяч человек, имеющий развитую промышленность, важное социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития"23.
Нижние пределы численности населения города в субъектах Российской Федерации различны и колеблются от 3 тысяч (Калининградская область) до 15 тысяч человек (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Хакасия, Ханты-Мансийский автономный округ); среднее значение, используемое в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации - 12 тысяч человек.
Одна из особенностей правового положения города заключается в том, что поселения данного вида, в зависимости от отдельных признаков, характеризующих их значение, роль в социально экономическом развитии региона, могут относиться к различным уровням территориальной организации субъекта Российской Федерации. Закрепление указанных признаков имеет важное значение при установлении структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Как правило, города являются элементами второго (города районного значения) и третьего (города регионального значения) уровней территориальной организации субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации к городам регионального (республиканского, краевого, областного, окружного) значения относятся городские поселения с численностью населения свыше 50 тысяч человек, но используются и иные значения, например, 25 тысяч в Волгоградской, Самарской, Рязанской областях, Ханты-Мансийском автономном округе; иные города относятся к городам районного значения.
С численностью населения связываются и иные стороны государственно-правового статуса городов. В частности, в соответствии с Законом Тверской области "Об административно-территориальном устройстве Тверской области" только в городах с численностью населения свыше 100 тысяч человек могут создаваться внутригородские административно-территориальные единицы - районы города24. Градостроительный кодекс Российской Федерации по признаку численности населения подразделяет города на сверхкрупные, крупнейшие, крупные, большие, средние и малые города и в зависимости от типа города устанавливает особенности регулирования градостроительной деятельности на соответствующих территориях.
Рассматривая место городов в структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, необходимо отметить, что используемое в законодательстве понятие города как административно-территориальной единицы не всегда совпадает с понятием города как поселения. Например, согласно ст. 1 Закона Республики Марий Эл "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства в Республике Марий Эл" под городом понимается административно-территориальная единица, "объединяющая в своих границах город и несколько поселений других категорий с прилегающими к ним территориями". В Законе Республики Саха (Якутия) "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)" под городом республиканского значения понимается административно-территориальная единица, "объединяющая территории одного или нескольких населенных пунктов или административно-территориальных единиц", а под городом улусного значения - административно-территориальная единица, "объединяющая в установленных границах один или несколько населенных пунктов" (пункты 2, 3 ст.7)25. Конструкция города, территориально состоящего из нескольких поселений (собственно города и прилегающих населенных пунктов), используется и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.12 которого предусматривает, что "население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления". Поселение, понимаемое традиционно, по своей сути является целостным территориальным образованием, границы которого определяются областью компактного (непрерывно сконцентрированного) проживания людей, и в этом качестве оно по определению не может включать в свой состав иные поселения. В приведенных примерах город теряет некоторые признаки поселения и приобретает черты искусственного территориального образования. Вместе с тем данное понятие города отражает объективный характер глубокой интегративной взаимосвязи входящих в него поселений, и в дальнейшем возможно формирование в структуре административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации особой категории территориальных единиц, давно распространенной во многих странах мира, - агломерации26. Некоторое подобие соответствующей административно-территориальной единицы, переходной от естественного территориального образования (поселения) к искусственному, предусмотрено Законом Воронежской области "Об административно-территориальном устройстве Воронежской области" в виде "города-района - урбанизированной административно-территориальной единицы, которая по характеру занятий большинства ее жителей может быть отнесена в установленном законодательством порядке к категории городов, однако обладает протяженной территорией и четко выделенной пригородной зоной - зоной перспективного развития городского населенного пункта" (ст.1)27; на город-район распространяется статус городского населенного пункта, за исключением случаев, оговоренных в данном законе.
Городские поселения, и особенно города, играют важнейшую роль в структуре не только государственно-правовой, но и экономической организации общества. Одним из факторов, выражающих это значение, является стремительный процесс урбанизации России в ХХ веке. Так, если в 1926 году численность городского населения в ней составляла 26,3 млн. человек (18% от общей численности населения), то в 1993 году - уже 108,9 млн. человек (73,3% от общей численности населения)28.
Второй основной разновидностью поселений в Российской Федерации, на территории которых в настоящее время проживает около 40 млн. человек, являются сельские поселения. В законодательстве многих субъектов Российской Федерации используется сугубо формальный критерий признания населенного пункта сельским поселением - им признается любое поселение, не отнесенное в установленном порядке к городским поселениям. Если закрепление за конкретным населенным пунктом статуса городского поселения предполагает прохождение определенной процедуры принятия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации специального решения по данному вопросу, то сельское поселение признается таковым по факту, в силу отсутствия закрепленного за ним статуса городского поселения. В некоторых случаях фиксируются общие признаки сельских населенных пунктов, главным из которых является преимущественно сельскохозяйственный характер занятости населения29. Деление сельских поселений на категории с четко определенными признаками, как правило, не устанавливается. Нормативные акты большинства субъектов Российской Федерации содержат лишь открытый перечень возможных наименований отдельных видов сельских поселений - например, в Смоленской области - село, сельский поселок, деревня, станица, хутор, в Новгородской области - село, деревня, хутор, починок, выселок, сельский поселок и т.д. В некоторых субъектах Российской Федерации установлен закрытый перечень сельских поселений, например, в Самарской области - села, деревни, поселки, хутора, железнодорожные станции, железнодорожные разъезды, железнодорожные казармы, железнодорожные будки, кордоны, кошары, аулы; в Республике Бурятия - села и улусы. Но на государственно-правовом статусе поселения, его положении в системе административно-территориального устройства принадлежность к тому или иному виду сельских поселений не сказывается.
Особое место среди городских и сельских поселений занимают населенные пункты, имеющие статус административного центра искусственного территориального образования. Общим в подходах к определению понятия административного центра, используемых в законодательстве субъектов Российской Федерации, является рассмотрение административного центра как места расположения властных институтов, распространяющих свою компетенцию на соответствующую территорию. В большинстве субъектов Российской Федерации административным центром признается "городское или сельское поселение, которое в установленном законодательством порядке определено как место постоянного нахождения органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления"30. Но в некоторых регионах понятие административного центра используется исключительно применительно к муниципальным образованиям и рассматривается как место постоянного нахождения органов местного самоуправления (Новгородская, Пермская, Тульская области, Коми-Пермяцкий автономный округ, Республика Бурятия). Противоположный подход реализован в Курской области, по законодательству которой понятие административного центра связывается исключительно с организацией государственной власти и рассматривается как место постоянного нахождения органов государственной власти или их территориальных подразделений31. В Республике Карелия разграничены понятия территориального центра (место постоянного нахождения органов местного самоуправления) и административного центра (место нахождения органов государственного управления)32. На наш взгляд, равно как административно-территориальное устройство является понятием, объединяющим территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления, так и категория административного центра должна распространяться на организацию публичной власти в целом.
Факт постоянного нахождения на территории населенного пункта органов, обеспечивающих управление искусственным территориальным образованием, обусловливает концентрацию на его территории организационно-управленческих связей, составляющих механизм управления соответствующим образованием, и поэтому административные центры занимают особое место в системе территориальной организации публичной власти в субъекте Российской Федерации.
Особый режим территории административного центра выражается также в обязанностях органов государственной власти, органов местного самоуправления, связанных с созданием условий для эффективного выполнения поселением функций административного центра. В частности, в соответствии с Законом Курской области "О статусе городов и других поселений - административных центров Курской области" органы государственной власти области содействуют в осуществлении городами и другими поселениями функций административных центров путем участия:
- в разработке и реализации целевых территориальных программ, действие которых распространяется на территорию городов и других поселений, в части осуществления ими функций административных центров;
- в строительстве, реконструкции и содержании на соответствующей территории объектов, необходимых для осуществления городами и другими поселениями функций административных центров;
- в содержании и развитии систем связи, федеральных и областных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на соответствующей территории, связанных с осуществлением городами и другими поселениями функций административных центров (ст.4)33.
Выбор административного центра, безусловно, не должен носить случайного, произвольного характера. При признании поселения административным центром необходимо учитывать его экономическое, социально-культурное, историческое значение в рамках данной территории. Административным центром не должно признаваться поселение, находящееся на периферии социально-экономического развития территории.
В практике регулирования административно-территориального устройства имеются примеры, когда органы управления административно-территориальной единицы располагаются за пределами ее территории. Например, местом постоянного нахождения органов местного самоуправления Омского района Омской области является город Омск - административно-территориальная единица, не входящая территориально в Омский район. На наш взгляд, такая ситуация не может быть признана нормальной, так как территория организации власти и территория расположения органов власти - неразрывно взаимосвязаны и не должны разделяться.
В зависимости от уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации, к которому принадлежит "искусственная" административно-территориальная единица, административные центры в структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации могут быть подразделены на административные центры административно-территориальных единиц второго (центры сельсоветов, сельских округов, волостей и т.д.) и третьего (центры районов, уездов и т.д.) уровней территориальной организации. При этом соответствующие поселения будут являться административно-территориальными единицами соответственно первого и второго уровней территориальной организации.
Административными центрами административно-территориальных единиц второго уровня территориальной организации признаются, как правило, сельские поселения и поселки, третьего уровня - поселки и города.
Особым видом административных центров являются административные центры субъектов Российской Федерации. Их территория служит местом нахождения органов государственной власти субъекта Российской Федерации (в том числе высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации), территориальных органов федеральных государственных органов, компетенция которых распространяется на всю территорию субъекта Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации (главным образом в республиках) их административные центры именуются столицами.
Административными центрами субъектов Российской Федерации признаются, как правило, города, исторически сформировавшиеся в качестве центров жизнедеятельности соответствующих регионов, центров их промышленного, торгового, культурного развития.
Статус административного центра субъекта Российской Федерации в большинстве регионов России определяется специальным законом и в первую очередь предполагает особенности регулирования отношений на соответствующей территории, обусловленные функционированием ее в качестве регионального центра, включая перспективное планирование развития поселения, взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в связи с предоставлением земельных участков, зданий, необходимых для размещения государственных органов, взаимное согласование интересов указанных органов в процессе нормотворческой деятельности и т.д. Градостроительный кодекс Российской Федерации определил города - центры субъектов Российской Федерации в качестве объектов градостроительной деятельности особого регулирования.
Наряду с поселениями (естественными территориальными единицами) в структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации входят "искусственные" административно-территориальные единицы - территориальные образования, являющиеся частью поселения либо объединяющие несколько поселений. К данной категории административно-территориальных единиц могут быть также отнесены территориальные образования, включающие одно поселение и часть межселенной территории34.
Административно-территориальные единицы, являющиеся частью поселения, предусмотрены структурой административно-территориального устройства не всех субъектов Российской Федерации. В тех регионах, где данный вид административно-территориальных единиц существует, он предусмотрен, как правило, применительно к организации власти на одной разновидности поселений - городов, причем в некоторых субъектах Российской Федерации - исключительно городов - административных центров субъектов Российской Федерации (например, в Пензенской, Тамбовской, Орловской областях) или городов с численностью населения не менее установленного предела (в Тверской области - не менее 100 тыс. человек, в Ставропольском крае - не менее 300 тыс. человек), и именуется городским районом (районом города, районом в городе). Согласно Закону Пензенской области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения административно-территориальных и муниципальных образований в Пензенской области" районом в городе (городским районом) является "часть территории города, выделенная в самостоятельное административно-территориальное образование в целях рациональной организации управления городским хозяйством, надлежащего обслуживания жителей и приближения органов местного самоуправления в городе к населению"35. Подобные определения содержатся в законодательных актах большинства субъектов Российской Федерации, закрепивших в структуре административно-территориального устройства данный вид административно-территориальных единиц.
На районном делении в крупных городах основана организация не только городских органов местного самоуправления, но и территориальных подразделений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также некоторых федеральных государственных органов, в частности, прокуратуры, судов, федерального казначейства.
"Искусственными" административно-территориальными единицами, соответствующими второму уровню территориальной организации субъекта Российской Федерации, являются сельсоветы. Во многих субъектах Российской Федерации вместо данного наименования, унаследованного от советского законодательства, но уже в тот период признававшегося многими авторам крайне неудачным применительно к обозначению территории36, используются иные наименования - сельский округ, волость, сомон (Бурятия), наслег (Саха (Якутия). В некоторых субъектах Российской Федерации, в зависимости от вида поселения, являющегося административным центром соответствующего территориального образования, выделяются сельсоветы (административный центр - сельский населенный пункт) и поссоветы (административный центр - поселок).
Сельсоветы (поссоветы) в территориальной организации субъекта Российской Федерации являются связующим звеном между ее нижним уровнем (поселениями) и районным звеном.
Особое, исключительно важное значение сельсовета в структуре административно-территориального устройства заключается в том, что в сельской местности данный уровень организации власти является наиболее приближенным к населению и действующие на нем органы публичной власти (как правило, органы местного самоуправления или их структурные подразделения) обеспечивают непосредственное управление соответствующей территорией, решение вопросов повседневной жизнедеятельности жителей поселений.
В качестве общих критериев образования сельсоветов в законодательстве фиксируются:
- численность населения (как правило, устанавливаемый предел численности населения территории, необходимый для образования сельсовета, составляет не менее 200 человек);
- наличие хозяйственных, социально-культурных связей между поселениями, образующими сельсовет, тяготение поселений к одному определенному поселению - центру территориального образования;
- возможность организации в границах данной территории предоставления минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг местному населению.
На третьем, высшем уровне территориальной организации субъекта Российской Федерации "искусственные" административно-территориальные единицы представлены районами37. Как особый вид административно-территориальных единиц, районы в нашей стране сформировались на базе укрупнения бывших волостей к 1929 - 1930 гг. и рассматривались в качестве исключительно важного, узлового элемента системы административно-территориального устройства, связующего звена между областным (краевым, окружным, республиканским) и поселенческим уровнями территориальной организации. Данное значение районы сохранили и в настоящее время.
Территория района объединяет в своих границах территории сельсоветов (поссоветов) и поселений, имеющих районное значение (непосредственно входящих в состав района). При образовании районов учитываются сложившаяся на данной территории кооперация сельскохозяйственного и иного производства, обслуживающего нужды сельского хозяйства и населения, тяготение сельсоветов (поссоветов) и городских поселений к определенному экономическому, административному и культурному центру, состояние путей сообщения и средств связи между населенными пунктами, численность населения и общий экономический потенциал территории, достаточный для функционирования объектов производственной и социальной инфраструктуры районного значения38. Наиболее распространенная установленная минимальная численность населения, необходимая для создания района, - 20 тысяч человек (Оренбургская область, Республика Башкортостан).
В состав района могут входить самые
разнообразные по своей производственной специализации, роли в экономическом
развитии региона территории и поселения. В одном субъекте Российской Федерации
могут существовать районы, значительно отличающиеся друг от друга по численности,
плотности населения, площади территории (например, в Омской области, по
статистическим данным, на 1 января
Наряду с закреплением видов административно-территориальных единиц, составляющих второй и третий уровни территориальной организации, в практике государственного строительства субъектов Российской Федерации имеются прецеденты формирования четвертого уровня, представленного особым видом "искусственных" административно-территориальных единиц.
В Свердловской области "в целях обеспечения выполнения государственных функций органами государственной власти Свердловской области"" сформировано шесть управленческих округов, пять из которых территориально состоят из нескольких районов и городских поселений, а шестой (Центральный) образован в границах города Екатеринбурга. Статус каждого округа определен специальным областным законом. Управление округом обеспечивают управляющий округом и территориальные исполнительные органы государственной власти, действующие в границах округа. В результате создания округов произошла централизация исполнения государственных функций, до этого исполнявшихся либо органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в округ, либо территориальными государственными органами Свердловской области, действовавшими в соответствующих муниципальных образованиях. В частности, в структуру территориальных исполнительных органов государственной власти в округе вошли:
отдел записи актов гражданского состояния;
управление (отдел) по регистрации субъектов предпринимательской деятельности;
ветеринарная станция;
комиссия по защите прав несовершеннолетних;
административная комиссия;
наблюдательная комиссия;
управление по труду;
управление социальной защиты населения;
комитет по земельным ресурсам и землеустройству;
отдел (бюро) архитектурно-строительного контроля;
комиссия по чрезвычайным ситуациям, гражданской обороне, мобилизационным ресурсам;
управление (отдел) внутренних дел.
Оценивая целесообразность применения подобной структуры административно-территориального устройства, необходимо отметить, что на уровне районов выполняется значительный объем государственных функций как органами местного самоуправления (если район является муниципальным образованием, как например, в Свердловской области), так и территориальными государственными органами. В силу этого создание организационного механизма государственной координация выполнения этих функций из единого центра, территориально приближенного к району, целесообразно. Управленческие округа, объединяющие несколько территориально и экономически взаимосвязанных районов, могут рассматриваться в качестве территориальной основы данного механизма. Но их формирование целесообразно именно в том случае, если район является муниципальным образованием. В случае отсутствия у района статуса муниципального образования создание дополнительного (четвертого) уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации представляется излишним.
Особым видом административно-территориальных единиц, выделяемых в структуре административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации в силу существенной специфики их государственно-правового статуса, являются закрытые административно-территориальные образования.
Особенности правового статуса закрытого административно-территориального образования, определенные Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", обусловлены расположением на его территории объектов, в отношении которых установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, и включают особые условия:
создания, упразднения закрытого административно-территориального образования, установления и изменения его границ;
организации местного самоуправления на территории закрытого административно-территориального образования;
въезда и проживания граждан на территории закрытого административно-территориального образования;
осуществления хозяйственной и предпринимательской деятельности на территории закрытого административно-территориального образования;
использования земель и иных объектов недвижимости на территории закрытого административно-территориального образования;
формирования бюджета административно-территориального образования.
Закрытым административно-территориальным образованием может быть как естественная (поселение), так и искусственная административно-территориальная единица.
Изложенная выше структура территориальной организации субъекта Российской Федерации представлена общей системой видов административно-территориальных единиц, без конкретизации специфики и возможных вариантов сочетания в ней территориальных основ организации двух различных видов публичной власти - государственной власти и местного самоуправления.
Структура административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, взятая в данном разрезе, может быть обозначена термином "общая структура административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации".
Одной из наиболее острых и сложных проблем дальнейшего определения структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации является установление соотношения в ней территориальных основ организации государственной власти и местного самоуправления, определение территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.
______________________________________________________
1. Вестник
Смоленской областной Думы, 1996, №5.
2. "Тверские
ведомости", 1999, №51.
3. Кутафин О.Е.,
Козлова Е.И. Указ. соч. С.300.
4. "Коммуна",
1995, №99; 2000, №33.
5. "Новгородские
ведомости", 1995, №103; 1996, №93; 1999, №57
6. "Марийская
правда", 1997, №92.
11. Собрание
законодательства Российской Федерации, 1997, №38, ст. 4339; 1999, №14, ст.
1653.
12. Ведомости
Народного Хурала Республики Бурятия, 1996, №12.
15. Ведомости
нормативных актов органов государственной власти Республики Коми, 2000, №11,
ст. 1425.
16. "Брянский
рабочий", 1997, №119.
18. Ведомости
Верховного Совета РСФСР, 1982, №34, ст.1271.
19. Информационный
бюллетень Законодательного Собрания Ульяновской области, 1997, №11 (21).
20. Бюллетень
Белгородской областной Думы, 1997, №19; Сборник нормативных правовых актов
Белгородской области, 1999, №12.
21. Согласно
ст. 1 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах,
лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (Собрание законодательства
Российской Федерации, 1995, №9, ст. 713) курортом признается освоенная и
используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная
территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их
эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
22. П.3 ст.12
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
23. "Вятский
край", 1996, №71; 1998, №6 (1734); 1999, №57 (2025); Вестник Кировской
областной Думы и администрации области, 2000, № 1 (26); 2000, №5 (30).
24. "Тверские
ведомости", 1999, №51.
25. "Якутские
ведомости", 1995, №24.
26. По
определению, сформулированному В.В. Вагиным, агломерацией является
пространственная группировка поселений, главным образом городских, объединенных
в сложную систему многообразными интенсивными связями (производственными,
трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными). - Вагин В.В. Городская
социология. М., 2000. С.39.
27. "Коммуна",
1995, №99; 1996, №180; 2000, №33.
28. Пивоваров
Ю.Л. Современный урбанизм: Курс лекций. М., 1994; Население России: Второй
ежегодный демографический доклад / Под ред. Вишневского А.Г. - М., 1994.
30. Ст. 1
Закона Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном
устройстве Кабардино-Балкарской Республики" // "Кабардино-Балкарская
правда", 1997, №165.
32. Ст.6 Закона
Республики Карелия "Об основах административного и территориального
устройства Республики Карелия" // Сборник Законодательства Республики
Карелия, 1994.
33. "Курская
правда", 1996, №143.
34. В
соответствии со ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации
межселенными территориями являются территории за границами поселения.
35. "Пензенские
вести", 1997, №29; Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области,
1998, №5, ст. 133; 2000, №19, ст. 62.
37. В некоторых
субъектах Российской Федерации используются национальные наименования -
"улус" в Республике Саха (Якутия), "аймак" в Республике
Буриятия.
38. Ст.9 Закона
Оренбургской области "Об административно-территориальном устройстве
Оренбургской области" // "Южный Урал", 1998, №237, с.3; 1999,
№231, с.2.
39. Омская
область. Административно-территориальное деление на 1 января 2000 года:
Справочник. - Омск: Омскоблкомстат, 2000. С.20, 76.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip