Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Калинин Сергей Петрович
депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§2. Установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации
III. Соотношение территориальных основ организации государственной власти и местного самоуправления
До вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года данной проблемы не существовало: Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 06.07.91 №1550-11, провозгласивший право населения на местное самоуправление и определивший основы его реализации, закрепил структуру административно-территориального устройства республик, краев, областей и других субъектов федерации, полностью повторяющую структуру территориальной организации прежней системы местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов. Законом устанавливалось, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (ст.2), и предусматривалось, что местные органы власти и управления (термин "органы местного самоуправления" в данном Законе еще не употребляется) создаются в каждой из указанных территориальных единиц, за исключением сельского населенного пункта (ст.ст. 10, 29). Закон также подробно разграничил компетенцию местных органов власти и управления различного территориального уровня; причем существенный удельный вес в этой компетенции имели полномочия, выходящие за рамки вопросов местного значения и рассматриваемые в настоящее время в качестве "государственных". Таким образом, Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 года закреплял унифицированную структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, на всех уровнях которого (кроме уровня сельских поселений) предусматривалось создание местных органов власти и управления с четко обозначенным кругом полномочий.
Определенные изменения в подходе к регулированию административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации были выражены в указах Президента Российской Федерации, принятых в октябре 1993 года (непосредственно перед принятием новой Конституции Российской Федерации) и направленных главным образом на реформирование организационной структуры органов местного самоуправления2.
Указом Президента Российской Федерации от 26.11.93 №1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, пунктом 1 которого предусматривалось создание выборных и других органов местного самоуправления в городах, сельских поселениях и других населенных пунктах, а на территориях включающих несколько поселений - возможность создания совместным решением органов местного самоуправления единого органа местного самоуправления соответствующих территорий. Последующие нормы Положения устанавливали особенности организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях с населением до 5 тысяч, до 50 тысяч и свыше 50 тысяч человек соответственно, в городах, имеющих территориальное деление, а также в районах и сельсоветах. Органам государственной власти субъектов федерации данным указом было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями указа, а также представить в Совет Министров - Правительство Российской Федерации предложения о совершенствовании административно-территориального устройства с целью обеспечения гарантий реального местного самоуправления.
С принятием 26 декабря 1993 Конституции Российской Федерации формирование гибкой, не связанной с прежним административно-территориальным устройством, основы территориальной организации местного самоуправления было завершено. Крайне широкая по содержанию норма Конституции Российской Федерации о том, что местное самоуправление осуществляется "в городских, сельских поселениях и на других территориях" (ст.131), в комплексе с "выводом" органов местного самоуправления за рамки системы органов государственной власти (ст.12) создала предпосылки для применения на практике самых различных вариантов соотношения территориальной организации государственной власти и местного самоуправления и одновременно почву для многочисленных дискуссий о конституционности того или иного варианта.
Рассматривая данную проблему, в первую очередь необходимо определить место территориальной организации местного самоуправления в структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, соотношение понятий "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица".
Как уже отмечалось, в некоторых источниках (нормативных правовых актах, юридической литературе) выражена позиция, в соответствии с которой административно-территориальное устройство, с одной стороны, и территориальная организация местного самоуправления, в ряде случаев именуемая "муниципальным устройством", - с другой, рассматриваются в качестве понятий, характеризующих две различные по своей природе системы территориальной организации власти, между которыми отсутствует жесткая структурная взаимосвязь. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, имеющее описанную выше "общую" структуру, понимается при таком подходе как система административно-территориальных единиц, в соответствии с которой организуется деятельность органов государственной власти. Муниципальные образования, выступающие в качестве территориальной основы организации органов местного самоуправления, выводятся за рамки этой системы: соответствующие нормативные правовые акты лишь допускают возможность совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц в процессе формирования территориальной организации субъекта Российской Федерации3. По мнению В.И. Михайлова и ряда других авторов, "муниципальными образованиями могут быть любые населенные территории, и они совсем не обязательно должны совпадать с территорией административных единиц"4.
Аргументируя данный подход, авторы одного из комментариев к Конституции Российской Федерации утверждают, что за основу территориальных пределов местного самоуправления Конституция Российской Федерации "берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде, прежде всего, городских и сельских поселений"5. Однако противопоставление территориального принципа организации местного самоуправления поселенческому в контексте ч.1 ст.131 Конституции Российской Федерации представляется не вполне корректным. Важнейшим признаком городского, сельского поселения, равно как и любой другой территории, в границах которой в соответствии с данной конституционной нормой может быть организовано местное самоуправление, является именно формальный признак - наличие правовой идентификации территории в качестве территориальной единицы определенного вида ( в частности, в качестве поселения) и наличие установленной в определенном законодательством порядке границы, без которой участок местности не может быть признан территорией в государственно-правовом смысле. Территория как пространственная основа организации публичной власти (не важно - государственной власти или местного самоуправления) не может трактоваться произвольно (безотносительно к определенным формально закрепленным признакам) и абстрактно (вне связи с общей системой территориальной организации власти, сопоставления с иными ее элементами). Организация публичной власти должна иметь четко упорядоченную структуру - в полной мере это относится и к территориальной составляющей данной организации. Таким образом, во-первых, территориальная организация местного самоуправления должна быть так или иначе структурирована, т.е. включать определенные, формально закрепленные виды территорий (административно-территориальных единиц) - потенциальных муниципальных образований.
Вторым аспектом вопроса является соотношение структуры территориальной организации государственной власти и структуры территориальной организации местного самоуправления. Как уже отмечалось, органы государственной власти и органы местного самоуправления объединяет глубокое единство общих по своей сути задач и функций реализации публичной власти, независимо от ее конкретного вида. Эффективное выполнение этих задач и функций невозможно без согласованного, гармоничного единства составляющих частей территориальной организации власти в субъекте Российской Федерации. Указанное единство обеспечивается через формирование общей структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, которая с учетом особенностей региона и на упорядоченной основе наполняется содержанием, определяющим соотношение территориальных основ государственной власти и местного самоуправления в рамках данной структуры6.
Подход, основанный на использовании видов территориальных единиц, составляющих общую структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, применен при определении возможных территорий муниципальных образований в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в п.1 ст.12 которого в качестве таких территорий предусмотрены, в частности, территории городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).
Презумпция формирования территориальной организации местного самоуправления в рамках общей структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации заложена и в решениях судебных органов Российской Федерации по вопросам, связанным с рассматриваемой проблематикой. Так, в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 24.01.97 №1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" в качестве возможных территорий муниципальных образований рассматриваются элементы общей структуры административно-территориального устройства Удмуртской Республики - города, районы, районы в городах и т.д. Кроме того, данным постановлением подтверждено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять уровень, на котором создаются муниципальные образования - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти7. Таким образом, Конституционный суд Российской Федерации исходит из взаимосвязи территориальной организации местного самоуправления не только с определенными видами административно-территориальных единиц, но и с определенным уровнем территориальной организации субъекта Российской Федерации (более сложным образованием в рамках общей структуры административно-территориального устройства).
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в кассационном определении по делу о признании недействительными абзацев 1 и 5 п.2 ст.5 Закона Приморского края от 29 сентября 1997 года "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" также подтвердила право органов государственной власти субъекта Российской Федерации определять административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, в том числе территории муниципальных образований.
В указанном законе Приморского края в качестве муниципальных образований определены виды административно-территориальных единиц, составляющие общую структуру административно-территориального устройства края - города краевого подчинения; закрытые административно-территориальные образования; районы, входящие в состав края; районы, входящие в состав городов; поселки, входящие в состав городов и районов; сельсоветы, входящие в состав городов и районов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила, что исходя из п. "н" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 12 и 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует признать правильным вывод суда первой инстанции о том, что Законом Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" административно-территориальные единицы (муниципальные образования), в которых граждане могут реализовать свое конституционное право на местное самоуправление, определены правомерно.
Таким образом, исходя как из теоретических, так и из правовых оснований можно сделать вывод о том, что территориальная организация местного самоуправления является составной частью административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и формируется на единой с территориальной организацией государственной власти основе, определенной общей структурой административно-территориального устройства.
Конкретные варианты сочетания территориальных начал организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации могут быть различными. Правовые условия выбора и практической реализации того и или иного варианта являются другой важной проблемой установления административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
В практике регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации применяются следующие варианты территориальной организации местного самоуправления:
1) муниципальными образованиями являются административно-территориальные единицы третьего уровня, непосредственно входящие в субъект Российской Федерации - районы и города регионального значения. На более низких уровнях территориальной организации муниципальные образования отсутствуют, в соответствующих им административно-территориальных единицах действуют территориальные подразделения районных (городских) органов местного самоуправления (Ивановская, Костромская, Самарская, Омская, Томская, Ярославская области и др.);
2) муниципальные образования создаются как в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в субъект Российской Федерации, так и на более низких уровнях территориальной организации. При таком варианте формируется многоуровневая модель организации местного самоуправления, при которой одно муниципальное образование включает в себя несколько муниципальных образований (Владимирская, Нижегородская области, Республика Марий Эл и др.);
3) муниципальные образования формируются в городах, непосредственно входящих в субъект Российской Федерации (в границах города в целом или его части), а также в административно-территориальных единицах второго уровня территориальной организации - сельсоветах, сельских округах, поссоветах и т.п. (Тюменская область, Республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Калмыкия);
4) муниципальные образования формируются преимущественно по поселенческому принципу - на территориях городских и сельских поселений (Республика Татарстан; первоначально данный вариант территориальной организации местного самоуправления был установлен также в Республиках Коми, Саха (Якутия), но в настоящее время он трансформируется в первый вариант).
В литературе существуют различные точки
зрения о предпочтительности того или иного варианта территориальной организации
местного самоуправления. Е.С. Шугрина справедливо характеризует последний
(поселенческий) вариант как наиболее отвечающий сути местного самоуправления,
отмечая, однако, при этом, что реальное количество муниципальных образований на
территории одного субъекта Российской Федерации может быть очень большим -
например, в границах Новосибирской области их образовалось бы 17008. Н.В. Постовой, находя аргументы в
пользу данной модели организации местного самоуправления в многовековой истории
развития общинного территориального самоуправления в нашей стране, не считает
целесообразным образование муниципальных образований на уровне районов,
объясняя это тем, что "территории районов краев, областей достигают по
протяженности
Возражая против данной позиции, А.Н. Костюков отмечает, что на практике именно районные органы управления осуществляют на селе полномочия по решению большинства вопросов местного значения, определенных ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и, следовательно, по сути своей являются органами местного самоуправления, что, однако, ни в коей мере не исключает возможность осуществления ими, как и любыми другими органами местного самоуправления, отдельных государственных функций. По мнению автора, ни к какому "растворению государственной власти" это не приведет, а лишь позволит избежать создания множества параллельных управленческих структур. Кроме того, именно на территории районных центров располагаются основные производственные, социально-культурные и другие объекты, обеспечивающие жизнедеятельность района, собирается основная масса налогов, зачисляемых в местных бюджет. Ломка же сложившейся на протяжении десятилетий системы районного управления, искусственное разделение ее на систему государственного управления на уровне района, с одной стороны, и конгломерат мелких муниципальных образований, практически лишенных реальной финансово-экономической базы и даже возможности ее создания, но ответственных за решение важнейших социальных вопросов, - с другой, могут привести к дезорганизации всей системы управления на местах11.
Анализируя приведенные позиции, выражающие основную проблематику дискуссии об определении уровня территориальной организации местного самоуправления, необходимо отметить, что каждая из них имеет свои слабые и сильные стороны. Не вызывает сомнений одно: исходя из самой сути местного самоуправления уровень его территориальной организации должен быть максимально приближен к населению. Данный принцип зафиксирован в решениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.98 №3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и от 24.01.97 №1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". В последнем решении, в частности, указано на то, что организация местного самоуправления на уровне районов, исключающая создание муниципальных образований в городских и сельских поселениях, "не приближала бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляла бы их от него".
Данная позиция нашла выражение и в решениях Президента Российской Федерации. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 22.12.97 №1353 "О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике"12, направленном, в частности, на совершенствование территориальных основ организации органов государственной власти и органов местного самоуправления в республике, одобрена инициатива Государственного Совета Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики, направленная на организацию и развитие в Удмуртской Республике местного самоуправления в городах, сельских поселениях, сельских округах, сельсоветах, имея в виду необходимость максимального приближения органов местного самоуправления к населению. Наконец, 19 мая 2000 года Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором предусматривалось исключение районов из числа возможных территорий муниципальных образований (данный законопроект впоследствии был принят Государственной Думой Российской Федерации в видоизмененном варианте, оставившем возможность организации местного самоуправления в районах). В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что "наличие таких муниципальных образований, как районы (уезды), приводит к фактическому отсутствию либо ликвидации самостоятельного местного самоуправления на низовом уровне - в городских и сельских поселениях, где на практике образуется лишь территориальное общественное самоуправление, и тем самым ущемляется право населения на осуществление местного самоуправления в формах прямого волеизъявления (референдум, выборы, сходы), а также через выборные и другие органы местного самоуправления".
Безусловно, принципу максимального приближения территориального уровня местного самоуправления к населению, целям максимально полного непосредственного вовлечения населения в решение вопросов местного значения, формирования у него чувства ответственности за состояние дел на соответствующей территории в наибольшей мере соответствует организация местного самоуправления в поселениях. Однако реализация в Российской Федерации данной модели местного самоуправления в сегодняшних условиях вступает в серьезные противоречия с закрепленной действующим российским законодательством конструкцией местного самоуправления, которая предполагает наличие в каждом муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета и относит (ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") к ведению местного самоуправления широкий круг вопросов, многие из которых имеют важнейшее социальное значение: обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы и т.д. На сегодня сельские поселения даже в минимальной степени не обладают ни организационными, ни финансово-экономическими ресурсами, которые бы позволяли решать данные вопросы. Необходимо также учитывать исторический аспект - до 1993 года отечественное законодательство не предусматривало создание органов публичной власти на уровне отдельно взятых сельских поселений. Низшим уровнем организации публичной власти в сельской местности выступали сельсоветы, объединявшие, как правило, несколько поселений.
Позиция, согласно которой органы местного самоуправления должны создаваться на уровне административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в субъект Российской Федерации, также представляется небесспорной. При таком варианте между муниципальным образованием и субъектом Российской Федерации отсутствует промежуточный территориальный уровень. В этих условиях государственные функции, требующие определенной территориальной децентрализации организационного механизма их исполнения, с неизбежностью исполняются на уровне муниципального образования. В результате у органов публичной власти, действующих в границах такого муниципального образования, концентрируются в сопоставимых пропорциях различные по своей природе полномочия - по реализации государственных функций и по решению вопросов местного значения. Организация исполнения государственных функций в соответствующем муниципальном образовании предполагает либо создание в нем системы государственных органов, действующих параллельно с органами местного самоуправления, либо наделение последних существенным объемом государственных полномочий (по некоторым оценкам, доля государственных функций в общем объеме компетенции органов местного самоуправления районного звена доходит до 80%13. При любом варианте очевидны негативные последствия: в первом случае - существенное увеличение аппарата органов власти и определенный параллелизм в их деятельности, возможные споры о компетенции, так как грань между вопросами государственного и местного значения во многом условна, во втором - концентрация у органов местного самоуправления разнородных полномочий и обусловленная этим возможность конфликта между интересами государства и локальными интересами, сочетающаяся с крайне ограниченными мерами государственного воздействия на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти вправе осуществлять лишь контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий).
Наиболее рациональный вариант территориальной организации субъекта Российской Федерации предполагает, на наш взгляд, наличие между уровнем, на котором действует местное самоуправление, и непосредственно субъектом Российской Федерации промежуточного, буферного, звена. При таком варианте структура административно-территориального устройства обретает необходимую сбалансированность, создается территориальная основа для эффективной координации деятельности органов местного самоуправления со стороны государства, государственного регулирования комплексного развития муниципальных образований, входящих в соответствующую административно-территориальную единицу.
О целесообразности данной модели территориальной организации свидетельствует и опыт иностранных государств, в частности, Франции и Германии, структура административно-территориального устройства которых включает "буферные" уровни, опосредующие взаимосвязь между самоуправляющимися территориальными единицами и государственно-территориальными образованиями, непосредственно входящими в состав государства. Во Франции данный уровень представлен департаментами, выступающими промежуточным звеном между регионами и коммунами, в Германии - округами, опосредующими взаимосвязь между землями и общинами (союзами общин). Как отмечает профессор Рурского университета в г.Бохуме (Германия) Ф.Е. Шнапп, опыт функционирования трехступенчатого административного деления в Германии в исторической ретроспективе восходит к XVI веку, когда в графстве Бранденбург существовало "правительство", которое выполняло роль посредника между сюзереном и местным управлением; полностью же данная территориальная система сформировалась в начале XIX в. и за период своего существования полностью себя оправдала14.
Реализация модели территориальной организации субъекта Российской Федерации, при которой ее высший уровень является сферой организации и деятельности органов государственной власти, а местное самоуправление организуется на более низком уровне, возможна в нескольких вариантах. Основной и в настоящее время наиболее распространенный - создание муниципальных образований в сельсоветах (поссоветах, сельских округах, иных административно-территориальных единицах, составляющих второй уровень территориальной организации); районы при этом являются административно-территориальными единицами, в границах которых создаются и действуют исключительно государственные органы. Но возможен и вариант, реализованный в Свердловской области, при котором, наряду с организацией местного самоуправления на районном уровне, формируется дополнительный территориальный уровень, сосредоточивающий организацию государственного управления на соответствующей укрупненной территории. Для субъектов Российской Федерации с обширной территорией и большим количеством районов данный вариант представляется наиболее предпочтительным.
Особо необходимо остановиться на проблеме территориальной организации местного самоуправления в городах, имеющих региональное (республиканское, краевое, областное, окружное) значение и непосредственно входящих в субъект Российской Федерации. Несмотря на принадлежность к высшему уровню территориальной организации субъекта Российской Федерации, данные административно-территориальные единицы являются поселениями, т.е. рассматриваются в качестве базового уровня организации местного самоуправления. Вместе с тем многие вопросы развития крупнейших, регионоообразующих городов субъектов Российской Федерации выходят за рамки вопросов сугубо местного (муниципального) значения, приобретая значение региональное. Сочетание задач, решаемых на территории таких городов органами государственной власти и органами местного самоуправления, определяет различные варианты выбора той или иной модели организации местного самоуправления, которая может предусматривать создание муниципального образования либо в границах всего города, либо в границах определенных его частей. Возможен также вариант двухуровневой территориальной организации, при котором муниципальными образованиями являются как город в целом, так и отдельные его части; пример такой организации - г.Владивосток.
В качестве частей городов, в границах которых могут создаваться муниципальные образования, в некоторых субъектах Российской Федерации предусматриваются городские районы15, в Республиках Коми, Татарстан - еще более мелкие территории, в частности, в г. Казань - жилые комплексы. Решением Казанского Совета народных депутатов (территориальный орган государственной власти) "О местном самоуправлении в городе Казани" от 20.02.1998 №10-11 установлено, что понятие "жилой комплекс" распространяется на поселок, микрорайон, жилой массив, другую территорию. В соответствии с данным решением выбор конкретных территорий действия органов самоуправления должен производиться в пределах границ районов с учетом зон действия организаций, предоставляющих услуги социального назначения и выполняющих публичные функции: жилищно-эксплуатационных управлений, почтовых отделений связи, сберегательных банков, школ и дошкольных учреждений, объектов торговли и бытового обслуживания, объектов здравоохранения, физкультуры и спорта, учреждений культуры, участковых пунктов милиции, коммунальных служб и т.п.16.
Приведенная модель организации самоуправления на уровне жилых комплексов по сути своей в большей мере соответствует территориальному общественному самоуправлению, предусмотренному в качестве особой формы участия граждан в местном самоуправлении в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.27). Местное самоуправление, неотъемлемыми атрибутами которого являются муниципальная собственность, местный бюджет, органы местного самоуправления, к ведению которых относится широкий спектр вопросов жизнеобеспечения муниципального образования, предполагает, на наш взгляд, иной, более высокий территориальный уровень его организации. При определении территории местного самоуправления важнейшее значение также имеет самоидентификация населения в качестве единого целостного территориального коллектива, ответственного за состояние дел на соответствующей территории, что свойственно именно населению поселения в целом, независимо от его численности. В городах, независимо от их места в структуре административно-территориального субъекта Российской Федерации, оптимальный вариант территориальной организации местного самоуправления поэтому видится в создании муниципального образования в границах города в целом.
_________________________________________________________
1. Ведомости
Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР", 1991, №29, ст. 1010.
4. Михайлов
В.И. Указ. соч. С.117. См. также: Замотаев А.А. Основные понятия и термины
местного самоуправления // Городское управление. - 1997. - №5. - С.22;
Савранская О.Л. Территориальные основы местного самоуправления // Городское
управление. - 1997. - №4. - С.49.
5. Конституция
Российской Федерации: Проблемный комментарий / Под ред. Четвернина В.А. - М.,
1997. С.217.
6. Характерно,
что даже сторонники позиции принципиального различия между понятиями "административно-территориальная
единица" и "муниципальное образование" признают ее
противоречивость. Как отмечает В.И. Михайлов, "практическая реализация
территориально-поселенческого принципа территориальной организации местного
самоуправления, когда границы муниципальных образований не совпадают с
границами административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации,
приводит к определенным противоречиям. Это в первую очередь касается
взаимоотношений органов местного самоуправления с федеральными и региональными
органами государственной власти (судами, прокуратурой, налоговыми службами и
т.д.). Безусловно, в идеале границы территорий муниципальных образований должны
совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта Российской
Федерации" (Михайлов В.И. Указ. соч. С.123).
7. Пункт 5
мотивировочной части постановления.
8. Шугрина Е.С.
Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления //
Материалы стенографического отчета научно-практической конференции
"Местное самоуправление: проблемы, притиворечия, перспективы (2-3 апреля
1998 года, Москва). М., 1998. С.35.
9. Постовой
Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С.163.
11. Костюков
А.Н. Критический отзыв на монографию Н.В. Постового "Местное
самоуправление: история, теория, практика" (М., 1995. 189 с.) //
Государство и право. - 1997 - №7 - С.112.
12. Собрание
законодательства Российской Федерации, 1997, №52, ст. 5910.
14. Шнапп Ф.Е.
Аппарат главы окружной администрации в землях ФРГ // Государство и право. -
1994. - №4. - С.129-135.
16. "Казанские
ведомости", 1998, №50.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip