Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Калинин Сергей Петрович
депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук
Заключение
Обобщая результаты проведенного исследования, можно сформулировать следующие основные его выводы.
1. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части (административно-территориальные единицы), являющиеся территориальной основой для построения и функционирования системы федеральных государственных органов, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации - сложное структурное явление, имеющее несколько уровней организации. В самом общем разрезе оно предстает как совокупность видов административно-территориальных единиц и структурных связей между ними. Элементами административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, взятого в данном разрезе, являются наименование вида административно-территориальных единиц (район, сельское поселение, город и т.д.) и совокупность государственно-правовых признаков, характеризующих соответствующий вид административно-территориальных единиц (условия и порядок образования, реорганизации и упразднения административно-территориальных единиц соответствующего вида, соотношение административно-территориальных единиц данного вида с административно-территориальными единицами другого вида). Данная сторона территориальной организации субъекта Российской Федерации представляет собой структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, реализованное в практической территориальной организации, представляет собой совокупность конкретных административно-территориальных единиц с их индивидуальными наименованиями и границами. Данное, конкретное содержание административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, наполняющее его структуру, может быть обозначено термином административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации.
2. В основе административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации лежат принципы:
соответствия системе расселения населения;
многоуровневой территориальной организации;
соответствия условиям экономического развития территории (экономический принцип);
учета природно-географических условий;
учета национального состава, культурных и бытовых особенностей населения.
3. Из анализа норм Конституции Российской Федерации (ст.ст.71, 72) следует отнесение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а отдельных вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации - к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем, в Конституции Российской Федерации (в отличие от конституций большинства иностранных государств) недостаточно четко выражены подходы к регулированию основополагающих отношений в области административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, в частности, к определению территориальной основы местного самоуправления, что создает предпосылки для возникновения в практике правового регулированию административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации противоречивых, спорных ситуаций.
4. Начальным (первичным) в существующих конституционно-правовых условиях этапом регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации является установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. На данном этапе определяются общая структура административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации (уровни территориальной организации субъекта Российской Федерации и соответствующие им виды административно-территориальных единиц), место территориальной организации местного самоуправления в структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, закрепляется административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации (совокупность конкретных административно-территориальных единиц с их индивидуальными государственно-правовыми признаками).
5. Структура административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации включает две разновидности административно-территориальных единиц - первичные ("естественные") и производные ("искусственные").
Базовой, первичной административно-территориальной единицей является поселение - территория, имеющая сосредоточенную застройку и служащая местом постоянного или преимущественного компактного проживания людей. "Искусственные" административно-территориальные единицы объединяют территории нескольких поселений или являются частью поселения. Кроме того, формируется третий тип административно-территориальных единиц, промежуточный между "естественными" и "искусственными" административно-территориальными единицами, - городские агломерации (города), территориально объединяющие несколько взаимосвязанных городских поселений. Система видов административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации, а также условия признания территории административно-территориальной единицей соответствующего вида должны быть закреплены в федеральном законодательстве.
6. Одной из наиболее острых и сложных проблем определения структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации является установление соотношения в ней территориальных основ организации государственной власти и местного самоуправления, определение территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Как из теоретических, так и из правовых оснований следует вывод о том, что территориальная организация местного самоуправления является составной частью административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и формируется на единой с территориальной организацией государственной власти основе, определенной общей структурой административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Уровень или уровни территориальной организации субъекта Российской Федерации, на которых формируется и действует местное самоуправление, определяются законом субъекта Российской Федерации.
Наиболее рациональный вариант территориальной организации местного самоуправления, как показывает отечественный и зарубежный опыт, предполагает наличие между территорией субъекта Российской Федерации в целом и уровнем административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, на котором действует местное самоуправление, промежуточного ("буферного") уровня территориальной организации с исполнением на нем исключительно государственных полномочий.
7. Изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в зависимости от правовых последствий может иметь формы: а) связанные с образованием (возникновением) и упразднением (прекращением существования) административно-территориальных единиц, б) связанные с изменением отдельных элементов статуса административно-территориальных единиц (границ, наименований и т.д.).
Формы изменения административно-территориального деления субъекта Российской Федерации, не связанные с образованием и упразднением административно-территориальных единиц, в зависимости от вида регулируемых элементов статуса административно-территориальной единицы классифицируются следующим образом:
а) приобретение либо утрата административно-территориальной единицей статуса муниципального образования;
б) преобразование административно-территориальной единицы одного вида в административно-территориальную единицу другого вида (сельсовета в район, сельского поселения в городское, поселка в город и т.д.);
в) изменение административного центра административно-территориальной единицы;
г) изменение границ административно-территориальной единицы;
д) изменение наименования административно-территориальной единицы.
При определении порядка изменения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации необходимо закрепление процессуальных аспектов, позволяющих обеспечить обоснованность, эффективность изменений, вносимых в административно-территориальное устройство, максимальный учет мнения лиц, интересы которых эти изменения затрагивают.
8. Установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации осуществляется законом субъекта Российской Федерации, в такой же форме должны производиться изменения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Вопросы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации не относятся к вопросам местного значения и, следовательно, не могут выноситься на местный референдум либо регулироваться правовыми актами органов местного самоуправления.
9. Население, проживающее на соответствующих территориях, вправе выражать свое мнение по вопросам установления или изменения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, имеющее рекомендательное (неимперативное) значение для органов государственной власти субъекта Российской Федерации (исключение составляет выражение населением поселения мнения о необходимости организации местного самоуправления в границах поселения). В связи с этим референдум не может применяться в качестве формы учета мнения населения по вопросам административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо закрепление в федеральном законодательстве института непосредственного волеизъявления населения, аналогичного по процедуре референдуму, но имеющего консультативное значение. Целесообразно также установление особого порядка принятия решений по вопросам административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в случае отрицательного мнения населения по соответствующему вопросу.
10. Основными направлениями совершенствования федерального законодательства, регулирующего административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, являются:
устранение противоречий между действующими законодательными актами Российской Федерации, регулирующими отдельные вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации;
принятие федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
Целесообразно включение в данный федеральный закон положений, определяющих:
разграничение полномочий по регулированию административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
систему видов административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации, общие условия образования и упразднения административно-территориальных единиц, установления и изменения их границ;
порядок установления и изменения наименований административно-территориальных единиц в части, не урегулированной Федеральным законом "О наименованиях географических объектов";
порядок образования и упразднения административно-территориальных единиц, составляющих базовый уровень территориальной организации федеральных государственных органов в субъекте Российской Федерации, - районов, городов регионального значения, районов в городах;
общие принципы определения территорий местного самоуправления, образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, условия правопреемства при упразднении муниципальных образований;
правовые основы единой системы учета административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации.
11. Основными направлениями совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве являются:
уточнение понятийного аппарата, используемого в законодательстве;
оптимизация системы видов административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации;
более четкое, соответствующее федеральному законодательству разграничение полномочий по вопросам административно-территориального устройства между законодательным (представительным), исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления;
реализация принципа взаимосвязи территориальной организации местного самоуправления с общей структурой административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
приведение в соответствие с федеральным законодательством гарантий учета мнения населения по вопросам административно территориального устройства;
приведение в соответствие с федеральным законодательством порядка участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в установлении и изменении наименований административно-территориальных единиц.
12. Учитывая значительный объем работы, связанной с исполнением законодательства об административно-территориальном, и необходимость ее системной организации, целесообразно определение в структуре органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации органа специальной компетенции, координирующего исполнение государственных полномочий в области административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip