| Назад | Содержание | Далее |
2.2. Анализ правовых документов, принятых органами управления субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, применительно к региональным и муниципальным целевым программам Легитимность использования программного метода органами управления регионов — субъектов Федерации и муниципальных образований определена на общегосударственном уровне положениями Закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” (от 5 марта 1992 года №2452, ст. 45), а также Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (от 28 августа 1995 года №154-ФЗ, статьи 5 и 15). Первый из указанных выше законов утратил силу с 19 октября 1999 года в связи с вводом в действие нового Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 6 октября 1999 года №184-ФЗ, где предусмотрена разработка и утверждение программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (статья 5г).
На уровне регионов и муниципальных образований правовые основы использования данного метода, как правило, закрепляются в разделах законодательных актов, посвященных полномочиям органов законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня. Так, в Самарской области закон “О местном самоуправлении в Самарской области” закрепляет в числе полномочий представительных органов местного самоуправления принятие программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении (ст.25).
Нормативно-методические основы разработки и реализации региональных и муниципальных программ на уровне регионов закрепляются, как правило, в соответствующих постановлениях органов исполнительной власти или глав администраций соответствующих уровней. Так, например, губернатором Саратовской области издано постановление “О разработке областных программ” (от 14 июля 1998 года №418), Кабинетом Министров Чувашской Республики утвержден “Порядок разработки и реализации республиканских и межреспубликанских целевых программ” (от 15 сентября 1995 года №243). Постановлением Правительства Свердловской области (от 21 июня 1996 года №498) утверждено “Положение о порядке разработки, утверждения и реализации целевых программ развития Свердловской области”.
Содержательно данные документы, как правило, ориентированы на принятые на федеральном уровне нормативные акты, такие как: названнный выше “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ…”, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года №594; а также нормативные акты, относящиеся к отдельным сферам деятельности правительства (социальной, инфраструктурной и т.д.), которые отражают основные положения программного метода.
Вместе с тем следует отметить, что принятые на региональном уровне документы зачастую не отражают в достаточной мере как принципиальных требований к отбору проблем для решения программным методом, которые должны в обязательном порядке соблюдаться и при отсутствии которых применение данного метода бессмысленно, так и характеристик содержания разделов программы. Это приводит к необоснованному росту числа “программ”, на самом деле таковыми не являющихся, а представляющих собой планы мероприятий по различным сферам повседневной деятельности подразделений администрации.
Так, уже упоминавшееся постановление, принятое в Саратовской области, содержит только перечисление разделов программы и показатели ее паспорта. О том, что данного нормативно-правового обеспечения разработки программ крайне недостаточно свидетельствует, например, содержание муниципальной экономической программы г. Саратова, разработка которой осуществлялась по распоряжениям губернатора области и мэра города. Эта программа содержит, наряду со многими действительно программными элементами, пространные описания доходов и расходов городского бюджета, описания порядка зачетов задолженностей, разъяснения по поводу того, как работает ипотека и т.д. В представленном материале нет соответствия структуре программы, которая приведена в вышеназванном постановлении губернатора.
Определенным катализатором нынешнего витка “программного бума”, произошедшего не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов и муниципалитетов, и не имеющего на региональном и муниципальном уровне достаточного нормативно-правового обеспечения, послужило, наряду с упоминавшимся “Порядком...”, Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 года №1450, которое фактически запретило принятие правительственных решений по государственной поддержке регионов в части осуществления в них мероприятий и проектов социально-экономического характера без разработки соответствующих региональных программ.
На уровне регионов-субъектов Федерации правовой основой для реализации программ являются, как правило, соответствующие решения законодательных органов, принимаемые по представлению губернатора области (главы Правительства, Президента республики). Ряд регионов успешно использует программный подход для решения сложных социально-экономических проблем территории. В частности, следует отметить эффективную работу администрации Самарской области и Самарской Губернской Думы по разработке, рассмотрению, утверждению и реализации программных документов, направленных на решение значительного круга региональных проблем в условиях перехода к рыночной экономике.
Муниципальные программы приобретают официальный статус после утверждения городским (районным) представительным органом. Одним из вариантов рациональной организации нормативно-правового оформления программ на муниципальном уровне может явиться пример работы Администрации г. Ижевска. На начальном этапе работы была осуществлена разработка и утверждение администрацией города структуры комплексной программы социально-экономического развития города, а также примерной структуры подпрограмм, названных “программами функционирования и развития экономического объекта (отдельной отрасли, сферы деятельности)”.
После разработки подпрограмм и подготовки проекта программы в целом, когда были определены приоритеты социально-экономического развития города, учтены возможности и ресурсы, разработаны мероприятия по направлениям деятельности (подпрограммам), проект в целом был рассмотрен подразделениями администрации города. После внесения поправок и предложений структурных подразделений проект был согласован руководителями структурных подразделений и высшими должностными лицами администрации города.
Затем проект программы был вынесен на обсуждение Постоянных комиссий Городской Думы г. Ижевска: Комиссии по бюджету, налогам и экономической политике; Комиссии по вопросам городского хозяйства, градостроительства и землеустройства; Комиссии по вопросам местного самоуправления; Комиссии по вопросам защиты прав потребителей, экологии и торговли; Комиссии по вопросам социальной сферы.
После обсуждения проект программы был одобрен и внесен на рассмотрение Городской Думы г. Ижевска. Решением Городской Думы комплексная Программа социально-экономического развития города была утверждена.
Новым перспективным направлением применения программно-целевого метода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на рыночные принципы хозяйствования является формирование локальных экономических зон (или особых экономических зон, территориально-производственных зон), являющихся эффективным средством стимулирования развития проблемных территорий, развития внутрирегионального производства, укрепления позиций территории в рыночной среде.
Формирование данных зон предполагает создание для хозяйствующих субъектов зоны особого преференциального режима хозяйственной деятельности, благоприятного инвестиционного климата (кроме таможенных льгот).
Попытки создания подобных зон предпринимаются в ряде регионов. В частности, в Санкт-Петербурге был принят закон “О зонах экономического развития в Санкт-Петербурге” (от 8 января 1996 года №52-17), предусматривающий создание локальных зон экономического развития на отдельных участках территории в административных границах Санкт-Петербурга.
В Самарской области постановлением губернатора области (от 1997 года № 389) департаменту по экономике Администрации области было поручено разработать рамочный законопроект “Об особых экономических зонах на территории Самарской области”, закрепляющий правовые основы функционирования данных зон на территории Самарской области и регламентирующий основные нормы экономического хозяйствования в них.
Инициаторами создания зон являются органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований (г. Чапаевск и г. Похвистнево), принимавшие активное участие в разработке правовых основ формирования данных зон в регионе. Разработанный законопроект определяет цели и задачи создания данных образований, особенности системы управления зоной, содержит перечень перспективных направлений специализации территории, программных мероприятий и инвестиционных проектов, участие в которых дает право на получение статуса резидента зоны и соответствующих льгот и гарантий.
В Нижегородской области в настоящее время действуют семь территориально-производственных зон на базе существующих предприятий оборонной отрасли. Резиденты трех из них полностью освобождены от налогов в части, поступающей в областной бюджет, остальные — на 75 %.
Правовая регламентация деятельности территориально-производственных зон осуществляется Постановлениями Законодательного собрания Нижегородской области о предоставлении соответствующих налоговых льгот.
В развитие данного направления региональной экономической политики в Нижегородской области подготовлен законопроект “О локальных свободных экономических зонах”, предусматривающий создание локальных зон, которые в отличие от нынешних территориально-производственных должны формироваться не по производственному (на отдельных крупных предприятиях), а по территориальному признаку.
Еще одним направлением нетрадиционного использования программно-целевого метода применительно к региональному развитию является развитие муниципальных образований по типу технополисов. Так, еще с 1993 года в Свердловской области по решению областного Правительства осуществляется программное развитие города Заречного. (Следует отметить, что инициация разработки программы принадлежит местному сообществу.) В основе целевой программы заложена идея превращения моноотраслевого города в региональный инновационный центр (технополис).
Заказчиком программы выступило Правительство Свердловской области. Первым этапом программы (до 1996 года) предусматривалось создание организационной и материальной базы технополиса. Решением областного Правительства он признан успешным и принята программа следующего этапа.
Организационно-правовое обеспечение данной программы построено на основе сочетания общерегиональных интересов и интересов муниципального образования с учетом интересов доминирующей отрасли (Минатома России). Данная целевая программа — это, с одной стороны, выражение государственного (областного) заказа на создание регионального инновационного центра (Государственным заказчиком выступает Правительство Свердловской области), а с другой — разработчиком и ответственным исполнителем является заинтересованное муниципальное образование, представляемое в данном случае территориальной компанией развития — Фондом развития Заречного Технополиса. Этот Фонд учрежден в форме акционерного общества основными субъектами, заинтересованными в развитии территории: Правительством Свердловской области, Администрацией города, основными предприятиями, Минатомом России.
Данная программа одновременно является элементом программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования и областной целевой программой, обязанной соответствовать утвержденному “Положению...”. Данный опыт регионального программирования представляет существенный интерес, в том числе с точки зрения развития правовых основ программного взаимодействия органов территориального управления различных уровней.
Другим примером “взаимодополнения” программ различного правового статуса может служить Республиканская целевая программа возрождения и социально-экономического развития г. Алатырь (Чувашская Республика).
Первоначально данный город был включен в общегосударственную программу “Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России.” Учитывая крайне сложную социально-экономическую ситуацию в городе, руководство Республики приняло решение о необходимости социально-экономического развития данного муниципального образования, закрепленное постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики (от 13 апреля 1998 года №38) “Об основных направлениях экономического и социального развития г. Алатырь и Алатырского района на 1998 год и на период до 2002 года”.
Данное постановление послужило основанием для разработки Республиканской программы по г. Алатырь. Указом Президента Чувашской Республики ей придан статус Президентской программы. Программа предусматривает реализацию системы мероприятий, направленных на преодоление глубоких экономических и социальных деформаций, возрождение научно-технического, производственного, трудового и духовного потенциала, на укрепление и развитие материально-технической базы городского хозяйства. Кроме того, программой предусматривается реализация мероприятий, утвержденных постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации (от 8 июля 1996 года №662) “О государственной программе “Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России”.
Вместе с тем есть определенные особенности разработки градостроительных программ, которые должны найти отражение в сфере отраслевого законодательства. Прежде всего, необходимо отметить, что градостроительные программы являются важнейшим инструментом реализации прогнозной градостроительной документации, к которой относятся схемы и проекты районных планировок, генеральные планы городов, проекты детальной планировки и застройки. Именно недостаточное правовое обеспечение градостроительной документации и отсутствие инструмента реализации явились одними из основных причин низкого уровня реализации проектных предложений. Градостроительные программы, как инструмент реализации проектной градостроительной документации, должны быть основным видом муниципальных и региональных градостроительных программ.
Следующая особенность связана с тем, что градостроительство, как и землепользование, тесно взаимосвязаны практически со всеми сферами деятельности, поскольку они формируют среду обитания, определяют пространственный базис для размещения и функционирования различных хозяйственных объектов. С другой стороны, большинство намечаемых в целевых программах преобразований сказывается на качестве городской среды, на условиях функционирования различных объектов. Наличие такой двусторонней связи предполагает необходимость учета градостроительных требований при разработке большинства целевых программ, а также разработки градостроительных разделов в составе этих программ. Задачей таких разделов может быть определение градостроительных предпосылок реализации программных мероприятий, оценка градостроительных последствий реализации программ, разработка мероприятий по нейтрализации возможных негативных результатов в сфере градостроительства и землепользования.
Таким образом, необходимо различать правовое обеспечение собственно градостроительных программ и правовое обеспечение градостроительных разделов в составе других программ. Именно с этих точек зрения оценивается существующее градостроительное и земельное законодательство.
До последнего времени градостроительная деятельность имела довольно слабое правовое обеспечение, которое ограничивалось Законом о градостроительной деятельности. Однако в последнее время ситуация несколько улучшилась с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года №73-ФЗ. В числе различных аспектов градостроительной деятельности, которые регулируются Градостроительным кодексом, необходимо выделить состав градостроительной документации и требования к ее разработке.
Состав проектной документации в кодексе приведен традиционный: генеральные планы городов и их пригородных зон, проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований, проекты детальной планировки и застройки. Традиционно слабым местом в градостроительстве является отсутствие инструмента реализации, в том числе реализующих документов, к которым могут быть с полным правом отнесены градостроительные программы.
Вместе с тем Градостроительный кодекс определяет градостроительные требования к разработке и реализации федеральных программ самого разного назначения – в области экономической, экологической, социально- культурной. Это крайне важно, как уже отмечалось, так как существует двусторонняя связь градостроительства почти со всеми сферами деятельности. Соответственно градостроительные разделы должны быть важной составляющей большинства федеральных, региональных и муниципальных программ.
Правовое обеспечение имеют градостроительные требования к планированию развития территорий, условиям и порядку использования земель, разработке и реализации основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, социального, культурного, национального развития Российской Федерации.
Эти требования можно разделить на 3 группы. Первая группа касается соблюдения государственных интересов: обеспечения условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктуры, сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов.
Вторая группа требований касается соблюдения общественных интересов, к которым отнесены интересы городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
Третья группа требования касается учета частных интересов путем информирования граждан и привлечения их к участию в разработке программ, компенсации ущерба, причиняемого гражданам при реализации программ и др.
В Градостроительном кодексе есть специальная статья 30 “Основные градостроительные требования к разработке федеральных целевых программ, целевых программ субъектов Российской Федерации, местных целевых программ и программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований”, в которой отмечается, что при разработке вышеуказанных программ должны быть соблюдены градостроительные требования в части:
Указанные выше территории можно рассматривать как объекты градостроительных и других программ, поскольку здесь налицо следующие основные факторы:
В кодексе (глава IX) определены источники финансирования градостроительной деятельности в широком плане, в том числе они могут быть применены и к градостроительным программам. К ним относятся: средства местных бюджетов, заказчиков, инвесторов, централизованные средства государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, средства федерального бюджета, предназначенные для реализации федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства целевых и внебюджетных фондов на разработку градостроительной документации, средства, поступающие от граждан и юридических лиц в счет долевого участия на развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, средства, поступающие от приватизации государственных и муниципальных предприятий, средства, поступающие от разрешенной в установленном порядке деятельности, и иные источники.
В соответствии с Федеральным законом “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений” (№39-Ф3), принятым Государственной Думой 15 июля 1998 года и одобренным Советом Федерации от 17 июля 1998 года, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления по согласованию между ними могут осуществлять взаимодействие в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.
Закон определяет формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Среди них следует отметить те, что непосредственно связаны с землепользованием и градостроительной деятельностью. В частности, государственное регулирование инвестиционной деятельности предусматривает предоставление субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации, расширение возможностей использования залогов при кредитовании. В этом плане следует отметить возможность более широкого применения земельного залога.
Разработка правовых документов, обеспечивающих реализацию программ, является необходимой составной частью программ. Все федеральные земельные программы в качестве первого этапа предусматривают разработку или совершенствование нормативно-правовых документов, связанных с конкретно решаемой проблемой. Однако при составлении федеральных земельных программ ощущается недостаточная разработанность правовых основ развития рыночных земельных отношений.
Так, Федеральная целевая программа “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра”, разработанная в развитие Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года №622 “О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации”, инициирована Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 года №2130 “О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость”. Для ее реализации необходимы основополагающие правовые документы — Земельный кодекс Российской Федерации, законы о разграничении государственных и муниципальных земель, об оценке и налогообложении земли и недвижимости, по землеустройству и мониторингу земель и др.
В Федеральной целевой программе “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы”, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года №694, на I этапе реализации программы предусмотрена разработка проектов важнейших федеральных законов:
“О государственных и муниципальных землях”, в котором будут отрегулированы условия и порядок разграничения земель, находящихся в федеральной, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности;
“О государственном земельном кадастре”, который определяет систему органов по ведению земельного кадастра, требования, предъявляемые к кадастровой документации, порядок и условия ее предоставления заинтересованным государственным органам, юридическим лицам и гражданам;
“О землеустройстве”, который определяет участников землеустроительных отношений, порядок проведения землеустройства в городах и других поселениях, межевания земель;
“Об оценке земель”, в котором устанавливаются процедуры определения рыночной и кадастровой стоимости земельных участков, закрепляется принцип оценочного зонирования, предусматривающий создание системы оценки земель и взаимоотношения с государственными органами и заинтересованными лицами;
“О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель”, в котором будут определены меры, направленные на сохранение продуктивности сельскохозяйственных земель;
“О землях городов и иных поселений”, устанавливающий правовой режим использования земель поселений, порядок их оборота”;
“О порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность”.
Разработка многих программ ведется в условиях отсутствия серьезных концептуальных разработок. Без них невозможно принимать и нормативно-правовые акты. К примеру, как принимать закон “Об оценке земель”, когда нет утвержденной концепции и не установлены критерии оценки кадастровой стоимости земли. Фактические работы опережают формирование нормативно-правовой базы и соответственно ведутся по несопоставимым методикам. Затрачиваются впустую огромные средства. Когда, наконец, законы будут приняты, то окажется, что выполненные работы по оценке кадастровой стоимости земли не соответствуют новому земельному законодательству. К разработке программ не привлекаются даже основные заинтересованные организации. Например, как можно формировать законодательную базу в городах в части землепользования без участия градостроителей?
Экономия на научных разработках, стоимость которых составляет для большинства земельных программ не более 1 % от их общей стоимости, приводит к тому, что серьезные концептуальные проработки отсутствуют. В результате могут иметь место значительные убытки, связанные с необходимостью переделки выполненных работ. Отсутствует общественное обсуждение программ.
 |
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |