Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы

ВИКТОР ЛОБАНОВ
кандидат политических наук,
заместитель директора Института государственной службы
Государственного университета управления

• Административную реформу в России нужно рассматривать как национальный ресурс, которым необходимо правильно распорядиться
в интересах общества
• Разработка стратегии совершенствования госаппарата требует понимания направлений его эволюции, тенденций развития государства
и общества на основе анализа мировой практики
• При использовании в России зарубежного опыта реформирования госаппарата целесообразно проведение предварительной экспертизы предлагаемых проектов

Составной частью проводимых во многих странах административных реформ являются меры по повышению эффективности работы госаппарата и его отдельных структур. Эффективный госаппарат означает, что каждое министерство, ведомство или учреждение использует свою власть и ресурсы для достижения целей и стандартов наиболее экономным путем.

Необходимость модернизации
госаппарата России

В нынешних условиях российский госаппарат явно не справляется с возложенными на него обязанностями, часто не способен действовать в новой экономической и политической среде, выполнять в полной мере свои функции.

В органах исполнительной власти РФ в 1996 г. трудилось 971,2 тыс. человек, в том числе в федеральных – 386,1 тыс. Если добавить занятых в аппаратах законодательной и судебной власти, то общее число работников в органах госуправления и власти достигало 1093 тыс. человек. Сегодня речь идет о том, чтобы повысить эффективность работы этой группы служащих и соответственно более рационально использовать государственные ресурсы.

Можно выделить две основные проблемы: а) слабость большинства институтов государственной власти и управления; б) невысокий уровень подготовки и обучения государственных служащих.

Среди негативных явлений в деятельности госаппарата следует отметить медленную адаптацию к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений, дефицит профессиональных государственных менеджеров. Низок уровень интеграции, контроля и координации как внутри госаппарата, так и в отношении внешних институтов, что способствует нерациональным затратам и слабой реализации государственной политики во многих сферах. По нашему мнению, неэффективным является управление госслужбой и работой госаппарата на всех уровнях.

В сложившейся ситуации на повестку дня в России выходит разработка такой стратегии модернизации госаппарата, которая позволит вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень большинства развитых стран.

Существуют два основных подхода к этой проблеме, хотя грань между ними во многом условна и часто они дополняют друг друга. Первый (практически реализуемый сейчас в России) – идти по пути постепенного устранения имеющихся недостатков, решения тактических задач в отдельных областях, совершенствуя функции и методы работы; второй – разработать стратегию развития госаппарата, ориентируясь на будущие потребности общества, решая долгосрочные задачи и добиваясь выполнения стратегических целей. В последнем случае необходим анализ современных тенденций в развитии государства и общества, обобщение мировой практики, что дает возможность определить параметры госаппарата ХХI в.

Основные направления эволюции госаппарата: опыт развитых стран

Изучение мировой практики позволяет выделить характерные особенности, присущие эффективно действующему госаппарату, и определить основные направления его эволюции. В общем виде этот процесс можно представить как переход от традиционных ценностей к новым.

Гибкие и эффективные системы управления, способные легко адаптироваться к быстро меняющейся внешней среде и предоставляющие руководителям большую свободу действий

Проведение серьезных социальных и экономических преобразований невозможно без резкого повышения качества государственного управления. Непременным условием этого является предоставление большей свободы действий руководителям госучреждений в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических и оперативных целей, проведении кадровой политики и т.д.

На смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за выполнение основной  миссии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.

Качество госуправления во многом зависит от деятельности высших руководителей, недооценка работы с которыми всегда приводила к негативным последствиям. Признание их особой роли в госаппарате способствовало появлению в ряде стран (США, Австралии) отдельного института – службы высших чиновников, позволяющего отбирать наиболее талантливых и компетентных специалистов, ориентированных не на карьеру, а на выполняемую работу.

С этой же целью вводятся стандарты профессиональной компетенции высших чиновников в области менеджмента, от которых сейчас требуются не только знания, но и новые качества государственных лидеров. Речь идет об их способности определять стратегические задачи и приоритеты; понимать политический контекст и институциональные факторы, присущие любой ситуации; учитывать позиции и интересы различных групп и изменять баланс сил в нужную сторону; оценивать этические аспекты и социальные последствия решений; обеспечивать соблюдение демократических норм и ценностей; управлять политическими и организационными изменениями с учетом культурных, национальных, институциональных факторов.

В ряде стран (Великобритания, Канада) переходят от жестко установленных должностных окладов высших госслужащих к индивидуальным окладам и контрактной системе, привязывающей денежное вознаграждение к уровню выполнения своих обязанностей.

Четкие стандарты и современный механизм оценки выполнения функций
и полномочий в количественных показателях

Предоставление большей самостоятельности потребовало новых подходов к системе отчетности и контроля за госаппаратом. Если раньше основное внимание уделялось контролю за процессом выполнения работы и использованием государственных ресурсов, то сейчас упор делается на контроль и оценку результатов и последствий. Это развязывает руки работникам, самостоятельно выбирающим пути и средства достижения поставленных целей.

Наряду с эффективностью деятельности учитывается этическая сторона, а также умение провести анализ проблем, разработать и осуществить план действий, оценить его результаты и последствия. Особое внимание обращается на анализ влияния (impact analysis), смысл которого состоит в том, чтобы на этапе планирования учесть возможные воздействия на отдельные организации и группы, а также различные сферы (политические, социальные, экономические и культурные).

Развитие конкурентной среды и широкое использование контрактной системы
в государственном управлении

Повышению эффективности госаппарата мешает монопольное положение большинства органов госуправления. Поэтому необходима система, обеспечивающая развитие конкурентных начал, особенно в сфере предоставления услуг населению. В связи с этим в большинстве развитых стран проводится политика демонополизации. Все большее распространение получает практика заключения контрактов с негосударственными или частными структурами на выполнение определенного вида работ, объявляются тендеры. В результате население имеет большую свободу выбора, госслужащие получают стимул для повышения качества оказываемых услуг, а в итоге повышается результативность деятельности всего госаппарата.

Новые организационные структуры
с развитыми горизонтальными связями
и эффективными системами контроля
и координации

Наступил такой этап, когда развитие госаппарата за счет увеличения его масштабов и усложнения функций подошло к критическому рубежу как по финансовым, так и чисто управленческим причинам. Необходим переход к более простым и экономным оргструктурам, ведущий к ликвидации многих промежуточных звеньев. Эксперты Всемирного банка считают, что эти изменения должны происходить за счет использования конкурентных сил, участия гражданского общества, развития политически подотчетной административной системы, применения новых управленческих и информационных технологий.

Сложность ситуации в том, что одновременно с планами по сокращению аппарата и уменьшению расходов на его содержание возникают новые задачи, заставляющие создавать дополнительные государственные структуры. Они отвечают за такие области, как управление административными реформами и совершенствование работы госаппарата (применение информационных технологий, развитие связей с общественностью, повышение квалификации работников), а также формирование государственной политики (решение экологических проблем, развитие отношений с международными организациями и т.д.).

Прослеживается тенденция более четкого разделения политических и административных функций, налаживания сотрудничества между политическими и карьерными чиновниками. При создании эффективно действующего госаппарата ставится задача обеспечить соблюдение демократических норм и механизмов, а также сбалансировать принцип самостоятельности и подотчетности государственной бюрократии.

Ряд западных специалистов считает, что в перспективе госаппарат будет основан не на строгой бюрократической иерархии, а на рациональном сочетании централизованного управления с горизонтальными сетями, многими автономными структурами, имеющими собственные ресурсы и способными самостоятельно принимать решения. В эту сеть наряду с государственными организациями и учреждениями войдут также частные структуры и общественные группы. В результате произойдет формирование политико-государственной сети, открытой для каждого гражданина.

Уже в настоящее время широко применяется практика формирования “ рабочих сетей” (network), знаменующая переход к новым оргструктурам и коренным образом меняющая взаимоотношения между государством и населением.

Применительно к госуправлению выделяются следующие разновидности организационных сетей: государственные сети, объединяющие различные госучреждения, их руководителей и служащих по профессиональному или социальному принципу; общественные сети, включающие обычно тех, кто обслуживает систему госуправления (ученых, экспертов, преподавателей); международные сети, быстро развивающиеся в условиях глобализации и создания мирового информационного пространства (здесь можно выделить деятельность Международного института административных наук, а также Рабочей сети институтов и школ госуправления в Восточной и Центральной Европе, которая была основана в 1993 г.).

Новый механизм взаимоотношений
с обществом, политиками и гражданами

Усложнение социальной структуры общества, появление различных гражданских движений и инициатив заставляет искать новые механизмы взаимоотношений государственных органов власти с населением и организациями, выражающими их интересы. Развитие идет по двум направлениям: с одной стороны, предпринимаются усилия по повышению качества услуг, оказываемых населению государством (образование, здравоохранение, социальное страхование и др.), с другой – формируются новые механизмы вовлечения граждан в процесс принятия и реализации государственных решений. Это способствует эффективному использованию ресурсов для решения социальных проблем, более точному определению приоритетов государственной политики.

Постепенно начинают формироваться новая культура и новый стиль работы государственных органов власти с ориентацией на запросы и нужды населения, повышение ответственности за распределение услуг и ресурсов. Оценка их деятельности зависит от уровня удовлетворения граждан государственными услугами, степени их доверия к государству и реальной возможности участвовать в разработке и принятии решений. Большое значение придается расширению консультативной и информационно-аналитической работы с общественными организациями и населением.

Важнейшим условием эффективной работы госаппарата является гласность, публичность и обязательность обоснования принимаемых решений, право граждан на их разъяснение, наказание за предоставление ложной или искаженной информации.

Новым явлением стало развитие правовых, социальных, политических отношений между гражданами и межгосударственными организациями (ЕС, СНГ), а также между национальными государствами и проживающими на их территории негражданами.

Достижение результатов при ограниченных ресурсах и ориентация
на их экономию в ходе осуществления государственными органами своих функций

Растущее несоответствие между ограниченностью ресурсов и ростом социальных ожиданий и потребностей различных слоев общества ведет к недовольству населения и отчуждению власти, появлению новых общественных движений, кризису политических институтов. В связи с этим возникает вопрос о системе распределения ресурсов. С одной стороны, она должна быть справедливой в глазах различных социальных групп, с другой –власть вынуждена проводить политику экономии ресурсов и их более рационального распределения. Одним из аспектов данной проблемы является поиск новых моделей принятия решений на государственном уровне по вопросам определения целей и приоритетов государственной политики.

Профессиональная государственная служба и эффективное управление персоналом, непрерывное обучение
и творческое развитие работников

Профессионализм госаппарата обеспечивается рациональным использованием кадрового потенциала и развитием института государственной службы. В современных условиях осуществляется переход от унифицированной к дифференцированной системе госслужбы, ведется работа по кодификации деятельности чиновников и более четкому определению их обязанностей и прав.

При сохранении  длительной карьерной службы все большее значение придается вертикальной и горизонтальной мобильности чиновников. Предпочтение отдается мобильности внутри организации, поскольку считается, что это способствует обмену опытом, лучшему стимулированию работников, развитию единой культуры, совершенствованию координации в деятельности госаппарата.

Принятие на работу и продвижение по службе чиновников происходит на основе “принципа заслуг” (принцип “merit systems”), т.е. в зависимости от деловых и личных качеств человека. Вместе с тем все сильнее проявляется и другая тенденция – формирование госаппарата на основе “принципа равных возможностей” с целью сделать его более представительным и доступным для различных социальных и демографических групп населения.

Существенные изменения происходят в системе подготовки персонала госаппарата. Основная их цель – более тесная увязка учебного процесса с задачами административных реформ и модернизации систем госуправления (демократизация в Испании, дебюрократизация в Германии, децентрализация во Франции). Большее внимание обращается на специальные знания и навыки. Считается, что обучение должно стать одним из главных инструментов внедрения инноваций в административную систему и способствовать изменению организационной культуры и менталитета чиновников. В министерствах Франции, например, от 2 до 7% общего фонда заработной платы идет на обучение персонала.

Управление с ориентацией на ценностные и культурные факторы, а не на бюрократические правила и нормы

Процессы демократизации и децентрализации по-новому ставят вопрос о единстве системы государственной власти, создании нового механизма координации всех звеньев госаппарата.

Старые бюрократические процедуры во многом утратили эффективность. С этим связано усиление интереса к использованию культурных и социальных факторов. В странах Северной Америки и Европы идет процесс формирования соответствующей административной культуры, которая позволит обеспечить единство действий путем понимания всеми государственными служащими своих социальных ролей, осознания и принятия ими общих ценностей и норм.

Одновременно создается система управления процессом совершенствования административной этики. Для этого используются методы этического обучения, разрабатываются правовые нормы и этические кодексы, проводятся специальные кампании по улучшению имиджа государственной власти. В 1998 г. Организация по экономическому сотрудничеству и развитию опубликовала “Рекомендации по совершенствованию этического поведения в государственной службе”. Они содержат основные принципы этического поведения и меры по его стимулированию, направления по формированию соответствующей политической, административной и правовой среды¹.

Формирование аппаратов международных организаций и интернационализация государственной службы

В связи с процессом глобализации следует отметить такие новые моменты, как появление международной государственной службы и формирование бюрократических аппаратов международных организаций (ООН, ЕС, НАТО, АСЕАН, СНГ); выделение оргструктур, отвечающих за взаимоотношения с различными межгосударственными организациями; изменение национальных законодательств с учетом международных соглашений.

Началось создание Европейского административного пространства с целью сближения и унификации деятельности государственных структур как теперешних, так и потенциальных членов ЕС. В результате общеевропейские проблемы становятся частью ежедневной работы госслужащих, от которых требуется знание международного и национального законодательств, иностранных языков, информатики, основ межкультурного общения и т.д. Разработаны критерии и предложена стратегия административных преобразований для новых членов ЕС, включающая такие этапы, как определение общих принципов государственного устройства, разработка программы изменения законодательства, план формирования государственных институтов.

Систематическое обновление функций
и организационных структур, использование современных методов менеджмента и информационных технологий

Модернизация госаппарата становится постоянной функцией и одной из основных задач любого правительства. Речь идет о систематическом изучении работы госаппарата, повышении эффективности госуправления, совершенствовании административных процедур, развитии отношений между гражданами и органами государственной власти. Это ведет к созданию оргструктур, ответственных за разработку и осуществление административной политики. В их состав входят политические институты, формирующие стратегию; исполнительные органы, отвечающие за ее реализацию; обеспечивающая инфраструктура (научно-информационные центры, учебные учреждения, профессиональные ассоциации и др.).

В настоящее время используются методы совершенствования работы госаппарата, как правило, заимствованные из практики частного сектора: управление тотальным качеством, бенчмаркинг (benchmarking), реинжиниринг, управление проектами, стратегическое управление, организационное развитие и др.

***

Таким образом, реформирование госаппарата в развитых странах происходит в следующих сферах:

• система взаимоотношений исполнительных органов власти с другими государственными институтами власти и управления как по горизонтали, так и по вертикали (конституционно-политическая сфера);

• оргструктуры, механизмы координации и контроля, включая центральную администрацию, региональное и местное управление (организационная сфера);

• системы и методы управления, административные процедуры и процессы (функциональная сфера);

• кадровая политика и государственная служба (кадровая сфера);

• управление государственными финансами и исполнением бюджета ведомствами (финансово-экономическая сфера).

Зарубежный опыт в этой области, на наш взгляд, может быть использован в России при условии проведения предварительной экспертизы предлагаемых проектов по модернизации госаппарата, опираясь на следующие критерии: адаптируемость к российским условиям и существующей организационной культуре; возможность широкого тиражирования; эффективность и результативность; инновационный потенциал; степень соответствия интересам и ценностям отдельных социальных слоев и общества в целом.

В сегодняшних российских условиях административную реформу можно рассматривать как национальный ресурс, которым необходимо разумно распорядиться в интересах общества.

¹Public management forum. – 1998. – № 3.