Государственное управление

Управление в сфере государственной администрации: критика концепций, критерии и предпосылки политики

КЛАУС КЁНИГ
профессор Немецкой высшей школы управления, г. Шпейер
(Германия)

• В условиях демократии невозможно переложить ответственность
на административный аппарат ни путем ее делегирования, ни путем заключения контрактов, ни любым другим способом
• Идея виртуальной организационной конкуренции не является достаточным основанием для отхода классической государственной администрации от принципов строгой системы полномочий

Остается спорным, куда ведет переходное развитие стран постсоциалистического “второго мира” и развивающегося “третьего мира”, где можно наблюдать инерцию традиционных сил, “провалы модернизации”, застой и упадок. Некоторые обозреватели видят на постсоциалистическом пространстве политико-административные черты “старого в новом”, а в южных регионах ожидают, что “азиатские ценности” придадут силы эндогенной государственной и административной культуре.

Тем не менее многие указывают на “догоняющую модернизацию” на базе западных принципов рационализации государства, экономики и общества. Концепции “нового государственного управления”, “нового открытия правительства” и “новой модели управления” воспринимаются как эталоны решения проблем государственного управления.

Критика “нового государственного управления”

Смена парадигм усматривается в изменениях способов действия и мышления. Власть как фирма по обслуживанию, гражданин как клиент, государство как рынок, действия правительства как конкуренция, муниципалитет как группа аффилированных компаний – вот к чему стремится смена парадигм.

В ряде случаев под маркой “нового государственного управления” произошли существенные изменения в статусе государства и администрации, как, например, в Новой Зеландии и Великобритании. Однако “новозеландская модель” менее показательна, поскольку ее исторические, географические, демографические и прочие условия носят специфический характер. Пример же Великобритании важен. От старой администрации Уайтхолла и административного класса (чиновничества, госаппарата) почти ничего не осталось.

Путем приватизации государственных предприятий правительство Тэтчер не только установило новую модель разделения труда между государственным и частным секторами экономики, но и сосредоточило внимание на мерах по сокращению масштабов государственного аппарата и лишению привилегий государственных служащих. За этим последовали меры, придающие гибкость управлению финансами. Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены “мандаринов” среди чиновников Уайтхолла “жесткими управленцами”. Следующее правительство ужесточило государственный менеджеризм под знаменами рынка и конкуренции. Рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам должны были проникнуть в производство общественных услуг. В процессе всесторонней реорганизации созданы новые органы исполнительной власти, не зависимые от министерств.

Новый профиль Британской администрации описывался следующим образом: конкуренция среди финансируемых государством услуг, позволяющая пользователям делать экономически эффективный выбор; имитация конкуренции в монополизированных отраслях; конкуренция в рамках государственной администрации для обеспечения дополнительных услуг; конкуренция в рамках государственной администрации с помощью “проверки рынком”, в том числе “закупки” услуг частного сектора; “самоприватизация” или по крайней мере сравнение затрат; при невозможности выбора квазиконкуренция с помощью показателей эффективности деятельности, изучения степени удовлетворенности (потребителей); оплаты по результатам деятельности; выделение государственных средств по результатам деятельности. Все это рассматривается как “еще один идеальный тип государства”.

Разрушение административных традиций, подобное имевшему место в Великобритании и Новой Зеландии, а затем, по крайней мере частично, в Австралии, США, скандинавских и других странах и, наконец, в Германии на уровне местных правительств, вызвали критику, прежде всего в отношении сопровождавшей их риторики. Вряд ли можно найти другую реформу современной администрации, породившую искусственные фразы о конкуренции, предпринимательском духе, обслуживании и особенно о потребителях и клиентах.

n Существенной неудачей “нового государственного управления” является фрагментарное представление об организациях государственной службы. Предпочтение отдается моделям, согласно которым административные службы должны делиться на сегменты бизнеса по принципу продукции или продуктовых групп, должны создаваться организации такого масштаба, чтобы в их рамках осуществлялся весь процесс создания добавленной стоимости.

Но в какой мере модели сегментации согласуются с современной практикой рационализации в частном секторе? Кооперация, в том числе по обеспечению компонентами производства со стороны и даже от конкурентов, фактически указывает на иное направление эволюции управления.

С учетом взаимосвязи проблем в области безопасности, защиты окружающей среды, социальной инфраструктуры, общественного транспорта, образования и других реальная задача состоит в координации и интеграции услуг, производимых отдельными подразделениями. С этой точки зрения цена преимуществ, приписываемых концепции сегментации, оказывается слишком высокой. В Великобритании дезагрегация функций государственного управления уже вызывает проблемы согласованности и интеграции.

n В какой степени принципы рынка и конкуренции пригодны для государства и администрации? Это прежде всего проблема экономических механизмов управления. Раздаются сомнения по поводу того, возможен ли перенос свободного доступа на рынок в соответствии с запросами потребителей на предложение товаров в государственном секторе. Отмечают тот факт, что из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы. Особо указывается на то, что принципы консьюмеризма¹ не способны ничего предложить для решения вопроса о выборе доступных товаров и услуг.

Считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Если в прошлом идеализированные модели в ряде стран, вставших на путь “нового государственного управления”, пропагандировались как эффективные рынки общественных услуг, теперь никто больше не говорит о таком “наилучшем пути”.

Появление нового государственного менеджеризма связано с финансовым кризисом. Вопросы об эффективности государственного управления не возникали без исторических причин. Более того, недостатки бюрократий кроются в “структурах затрат”. Поэтому в будущем государственная и административная политика будет по-прежнему предполагать политику сбережений, приватизации и внутренней рационализации, возможно в меньшей степени в стратегическом и больше в тактическом плане. Однако последствия конкретных мер могут аккумулироваться, что приведет к государству и администрации иного качества.

Предпосылки политики управления для административного государства

Порядок начинают ценить, когда он исчезает. Система государственного устройства не представляет собой нечто, что развивается естественно. Она возникает в результате сознательной политической, экономической и общественной деятельности. Современный рынок не полагается на помощь невидимой руки. Создаются правила и институты для координации различных видов деятельности в экономике, основанной на разделении труда. Это не устраняет возможности спонтанного развития по принципу laissez-faire. В то же время экономическая политика может означать регулирование, а также сверх-, де- и ререгулирование. Решающий фактор в том, что политика регулирования способна поддерживать функционирование рынков.

Приватизация торговой и промышленной собственности федерального правительства Германии в 80-е годы основывалась на концепции регулирования, предусматривающей разделение труда между государственным и частным секторами. Приватизация общественных функций, проведенная в это время в Западной Германии на муниципальном уровне, определялась скорее политической своевременностью, а не соображениями рациональности. Сомнительно, чтобы такая спонтанная эволюция расставила все по своим местам. Важнее, однако, проведение политики управления на основе определенных критериев.

В современных обществах дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданин политического сообщества – государства или общины, в другой – потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса. Роль гражданина также может быть дифференцированной – налогоплательщик, студент, объект внимания полиции, получатель социальной помощи, самостоятельный бизнесмен и т.д. Для каждой из этих частичных ролей существуют специфические гражданские права и обязанности, не зависящие в отличие от потребителя от его финансового состояния.

Многие термины, используемые новым государственным менеджеризмом, должны применяться правильно. Это относится, например, к слишком широко используемому термину “услуги”. Государственное управление в действительности всегда содержит элемент услуги. Но полицейский арест нарушителя порядка, в сущности, является актом суверенной власти и его связь с механизмами обслуживания, если и имеет, то лишь вторичное значение.

n Причина отказа некоторых исследователей в США от концепции “нового открытия правительства” в пользу “новых основ демократического государственного управления” не в том, что они хотят распрощаться с менеджеризмом как основной чертой американской бюрократии. Критика направлена на предпринимательский подход к рынку и конкуренции и к потребителю как доминирующему механизму управленческого воздействия в сфере государственного управления.

Менеджеризм в исполнительной власти не главная проблема бюрократии.

Стремление интегрировать рыночные и конкурентные элементы в качестве функционального эквивалента частного производства и распределения в существующую систему рычагов госуправления означает, что в политике управления не будет единственной или наилучшей модели. Это можно видеть на примере диверсифицированного спектра видов деятельности городской администрации.

Муниципалитет может владеть жилым фондом, складским хозяйством, выставочными площадями, развлекательными парками, отелями, пекарнями, пивоваренными заводами, винными погребами и фабриками по производству соли; он может заниматься энергоснабжением, местным пассажирским транспортом, водоснабжением и канализацией, утилизацией отходов; он может управлять вечерними школами для взрослых, музеями и театрами, а также больницами, домами для престарелых и бюро семейной помощи; он может приложить руку к местным телекоммуникациям, к организации городских рынков и т.д.

Но эта же самая муниципальная администрация будет иметь в своем составе налоговую службу, службу регистрации жителей, социального обеспечения, общественного здравоохранения, бюро статистики населения, школьную администрацию, совет городского планирования, администрацию городского строительства и т.д. с широким спектром соответствующих общественных функций. И для этого муниципалитета будет невозможно измерять все его подразделения с помощью единых экономических стандартов и норм. Следовательно, политика управления должна оставаться открытой по отношению к многообразным общественным функциям и другим видам административной деятельности.

Критерии политики управления

Для административной модернизации в форме “нового государственного управления” основная проблема в том, как создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими механизмами управления.

n В современном обществе контракты являются предпочтительной формой общественных отношений. Но в условиях демократии невозможно переложить ответственность на административный аппарат ни путем ее делегирования, ни путем заключения контрактов или любым другим путем. Политики в исполнительной власти договариваются с должностными лицами, но они делают это зная, что их партнеры в административной системе не претендуют на передачу власти, что они могут приостановить любое соглашение при политической необходимости, и они понимают, что в условиях быстрых политических перемен их распоряжения могут устареть быстрее, чем хотелось бы. Так или иначе определенность контрактов означала бы отказ от власти.

Контрактное управление, выходящее за рамки общеприменимых положений, если и возможно, то только в узких областях. Порядок субординации не отменен, иерархии продолжают существовать. И речь идет о субординационных, не о координационных контрактах. Вместо достижения соглашений относительно целей и задач они могут быть просто предписаны.

В строго придерживающихся буквы закона бюрократиях контрактное управление очень скоро столкнется со значительно более жестким пространством закона, поскольку действия в сфере государственной администрации, как правило, сильно зарегулированы.

n Важная проблема возникает в связи с бюджетированием. Это понятие, возникшее в сфере государственных финансов и бюджетного законодательства, теперь редуцируется до моделей управления в бизнесе, объединяя принципы децентрализации с управлением на основе предписаний темпов роста за определенный плановый период и последующим контролем. В государственной администрации с децентрализацией ответственности за функции и ресурсы бюджетирование означает, что связанный с продуктом объем ресурсов предписывается принимающему решения подразделению на определенный период в обязательной форме и в виде соответствующего соглашения, четко определяя, таким образом, бюджетную ответственность.

Разработка бюджета базируется на оценках поступлений и расходов. Рационализация политического процесса могла бы состоять, например, в предоставлении парламентам и советам не только соответствующих финансовых и налоговых данных, но и информации по учету затрат и результатов. Это, однако, не решило бы дилеммы политических инстанций в бюджетном процессе, так как, во-первых, речь идет не о текущих затратах и результатах, а о будущих, т.е. прогнозных и, во-вторых, с учетом массы процедур, политический сектор будет также зависеть в этом отношении от оценок, сделанных административными инстанциями.

n Ведущаяся во всем мире широкая дискуссия о правах человека показывает, что идея врожденного достоинства человека и прав личности завоевывает все большее распространение. Было бы трудно понять, если бы государство и администрация в рамках западного модернизма направили свой путь развития в сторону потребителя, в то время как исторически он ведет к гражданину, который не является ни просителем, ни даже потребителем (участником рынка на стороне спроса), но который наделен правами и возможностью их защиты перед государственной администрацией в суде.

Современное государство не только защищает своих граждан от вмешательства государственной власти в смысле соблюдения конвенций о правах человека. В конституционном правовом государстве развились многообразные личные права на общественные действия, например, право обращения к закону. В государстве благосостояния этот положительный статус расширился, охватив право на материальную помощь со стороны государства.

В этом контексте старая конституционная идея о необходимости социальной гарантии необходимого минимума для достойной жизни должна быть интерпретирована как личное право на государственные пособия и программы социального обеспечения. В конечном счете гражданин как студент, получатель пособия, пользователь общественной инфраструктуры, бизнесмен, работодатель, а также и нарушитель, имеющий дело с полицией, налогоплательщик и т.д. интегрирован в социальную систему, состоящую как из прав, защищающих от государства, так и прав по отношению к нему. Гражданин обладает личными правами, которых нет в распоряжении у государственных менеджеров.

Однако основания и формы такого наделения правами зависят от многих факторов – правовой культуры, политических интересов и не в последнюю очередь от социальной дифференциации общества. В рыночной экономике с ее плюрализмом объединений и правом свободного выбора рода занятий невозможно установить личное право на занятость, но полная занятость может являться конституционной целью. Все материальные права по отношению к государству и особенно права на денежные выплаты вызывают вопрос о наличии соответствующих ресурсов. Ярким примером тому являются консолидирующие бюджеты, сопровождаемые законами, резко сокращающими гарантированное социальное обеспечение. Поскольку в государственном секторе, как и везде, присутствует проблема ограниченности ресурсов, здесь также необходим подход, основанный на экономической эффективности.

n В классической государственной администрации действия предпринимаются не кем-либо, а ответственным должностным лицом. Существует строгая система полномочий и, кроме того, действует принцип устранения множественности полномочий. Если тем не менее возникает потребность в дублировании ответственности, действуют соответствующие нормы, например, правило, согласно которому действие предпринимается теми полномочными инстанциями, которые первыми имели дело с рассматриваемым вопросом.

Существуют нормы, регулирующие конфликты полномочий, например, предписывающие определение ответственности вышестоящим органом. Таким образом, модели управления классической государственной администрации направлены либо на устранение соперничества, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Переход от такой нормативной ситуации к концепции квазирынка закончится присутствием одного действующего лица на стороне предложения общественных благ, т.е. монополией. Виртуальная организационная конкуренция не будет работать. Передача полномочий на места будет иметь результатом региональные монополии.

Экономическая эффективность
и политика управления

Остаются сферы общественных обязательств, где граждане могут выбирать между различными учреждениями, предоставляющими общественные услуги: в секторе культуры (музеи, театры, библиотеки и т.д.), в области образования (университеты, школы для взрослых, учреждения среднего образования), в секторе социального обеспечения (дома для престарелых, детские сады, социальное обслуживание и т.д.)

Если устанавливаются конкурентные отношения в рассматриваемой сфере, то должны выполняться условия квазирынка. Во-первых, должна быть возможно большая свобода конкуренции,  чтобы устранить слишком высокие барьеры, препятствующие вхождению на рынок или выходу из него. Во-вторых, должен быть свободный доступ к информации о стоимости и качестве услуг. В-третьих, трансакционные издержки, связанные с переговорами, заключением контрактов, учетом, системой расчетов, контролем и т.д., не должны превышать прироста эффективности за счет конкурентного поведения. В-четвертых, необходимо устранить возможность для участников рынка и на стороне предложения, и на стороне спроса преследовать только цели собственной выгоды. В-пятых, по крайней мере некоторым из поставщиков услуг должны быть предоставлены финансовые стимулы для реагирования на ценовые сигналы.

Если приложить эти условия к сегодняшней государственной администрации, станет ясно, насколько трудно будет добиться рациональных выгод от введения квазирынков. Прозрачность государственной администрации остается проблемой. Всякий раз предоставление организационной независимости ведет к высоким издержкам контроля.

Ситуация представляется более благоприятной в тех случаях, когда рыночные механизмы не являются воображаемыми в виртуальной конкуренции между административными органами, а представляют собой соревнование между государственным и частным предложением. Такой дуализм имеет давнюю традицию, например, в банковском деле: государственный центральный банк, сберегательные банки местных правительств и т.д., с одной стороны, и частные и кооперативные банки – с другой.

Сосуществование государственного и частного предложения еще не создает совершенного рынка, если государственные учреждения получают субсидии и покрывают убытки за счет налоговых поступлений, а частные зависят от собственной прибыльности; равно как и в тех случаях, когда первые обязаны следовать интересам сообщества, а вторые свободны в выборе ориентации на максимизацию прибыли.

Это составляет лишь часть проблемы наиболее эффективной интеграции институтов экономического управления в рамках государства и администрации. Проблему, общую для всех западных административных государств, создает кризис финансирования социального обеспечения.

Фактор средств становится отправным моментом экономической оценки моделей управления, так как в том, что касается ресурсов, государство является доверенным лицом граждан. Финансовый контроль, учет и бюджетирование в государственном секторе, контроль затрат и результатов, проведение аудиторских проверок, формы регулирования использования ресурсов – все это должно быть гармоничным. Формальная дифференциация общественных и частных благ не помогает. Необходимо учитывать различные социальные, политические, правовые и экономические причины, лежащие в основе развития коллективных целей в области общественного распределения благ.

“Смешанная” экономика с частной и государственной собственностью является историческим фактом. Если не проведена приватизация, то управление государственным производством и распределением должно осуществляться преимущественно экономическими методами в соответствии с механизмами рынка и конкуренции. Сегодня, как правило, именно так и обстоит дело. Но при этом возникают проблемы, в данном случае регулирования экономической системы. Если муниципалитет устраивает свой рынок, вторгающийся в местный частный рынок, если местная служба медицинского страхования открывает магазин, торгующий оптикой, если служба переработки отходов коммерциализируется и т.д., это означает, что они получают возможность опираться в своей деятельности на общественные ресурсы, что не может рассматриваться как справедливая конкуренция с частным сектором.

Высокая степень диверсификации местных финансовых активов может сделать формулу “муниципального концерна” привлекательной. Но она не учитывает реальностей органов управления, в основе деятельности которых лежит общественный интерес. Желание людей состоит не в том, чтобы школьное обучение, служба спасения, фундаментальные исследования, санитарный контроль и т.п. управлялись преимущественно с помощью экономических рычагов, в соответствии с принципами потребительских предпочтений, покупательной способностью и конкуренцией, а в том, чтобы это управление соответствовало коллективным соглашениям относительно его целей и принципам демократии и конституции. Речь идет о сфере вторичной эффективности, возможности проводить оценку и воздействовать на подбор кадров, развитие инфраструктуры, организационные масштабы и материальные ресурсы на основе экономических стандартов.

В то же время не следует поддаваться скрытой опасности обращения к преимущественно экономическим методам контроля в тех областях, где допустима только вторичная эффективность, например подходить к внешнеполитическим обязательствам в манере стратегии глобальных концернов, решать вопросы государственной помощи, направленной на спасение людей, таким же образом, как частные страховые компании рассчитывают свои выгоды и т.п.

С приверженностью государственной собственности связаны трудности приватизации и освобождения вездесущего административного государства от груза обязательств с помощью разделения функций. Причина не столько в бюрократическом сопротивлении, сколько в требованиях, предъявляемых к общественным услугам административной средой. Так, государство фактически вмешивается в поведение граждан в их свободное время путем регулирования дорожного движения во время праздников, организации природных парков, регулирования общественных фестивалей, организации и финансирования детского отдыха во время каникул и т.д.

Облегчить задачу если и возможно, то главным образом за счет дифференциации способов и средств выполнения соответствующих обязательств: обеспечения применения вместо производства, предписания норм вместо принятия ответственности, партнерства с частными инвесторами вместо увеличения задолженности. В каждом случае условия должны гармонизироваться с общественными ценностями, и не только с демократией и законностью, но также и с экономической эффективностью.

Публикуется в сокращении. Полный текст см.: Society and Economy in Central and East Europe, 2001/2 (ежеквартальный журнал Будапештского университета экономических наук и государственной администрации).
¹Консьюмеризм – организованные действия граждан и правительственных чиновников, направленные на расширение прав потребителей (прав получать информацию об истинной процентной ставке по банковским ссудам, стоимости стандартной единицы продукции в случае конкуренции двух одинаковых марок и т.п.)