Пути повышения эффективности государственного сектора

(опыт стран Запада)

ЛЮДМИЛА ДЕМИДОВА
кандидат экономических наук
(Россия)

• Высокий уровень государственных расходов тормозит развитие экономики
• Применение рыночных подходов и механизмов в общественном секторе ведет к повышению эффективности

Структурные преобразования в странах Запада в ходе становления постиндустриальной экономики, опирающейся в своем развитии на научное знание, информационные технологии и глобальные рынки, приобретают всеобщий характер. Вслед за рыночным сектором, ставшим в 70-80-х годах эпицентром структурно-технологических сдвигов, этот процесс распространился на все стороны общества. Возникла необходимость коренных изменений и в сфере государственной деятельности. По мнению западных экономистов, сложившийся в индустриальную эпоху громоздкий сверхцентрализованный государственный сектор, отличающийся расточительностью ресурсов, зарегулированностью отношений, иерархическим порядком подчинения, устаревшими моделями регулирования, уже не соответствует требованиям динамичного развития, быстрых структурных изменений, глобальной конкуренции.

Цели и направления реформ государственного сектора

В последние 10-15 лет во Франции, Великобритании, Финляндии, Швеции, Дании, Канаде, США, Австралии  проходят реформы госсектора с целью повышения его эффективности. В той или иной мере пересматриваются все аспекты государственной деятельности - масштабы, структура, функции, экономические рычаги, отношения с другими секторами.

При заметных различиях между государствами в объемах, темпах и формах преобразований четко выражены их основные направления. Речь идет о программах приватизации государственных предприятий, дерегулирования ряда отраслей, т.е. сокращении масштабов огосударствления хозяйства, а также о рационализации и реорганизации самого госсектора. Из-за крайнего обострения в кризисных ситуациях традиционной для этого сектора проблемы эффективности на первый план выдвигаются разработка и реализация комплекса мер по экономии государственных расходов и повышению отдачи на единицу затрат.

По сравнению с рыночным сектором стимулы к экономии ресурсов в сфере хозяйственной деятельности государства блокируются многообразными проявлениями монополизма, отсутствием "невидимой руки", неумолимо карающей производителей в условиях рынка за расточительность и невнимание к потребителю. Они подавляются и политическими мотивами; бюрократическим интересом чиновников к увеличению размеров бюджета как основы их власти и влияния; ориентацией в распределении средств на быстрое достижение результатов часто в ущерб стратегическим целям; жесткой системой регламентаций, сковывающих деловую инициативу работников, стремление к нововведениям. Кроме того, учет затрат и особенно результатов в производстве многих общественных благ методологически сложен, что затрудняет мониторинг показателей эффективности.

Низкая эффективность госсектора является одной из важнейших причин современного кризиса государственных финансов во многих странах Запада. В результате непрерывного повышения доли государственных расходов в валовом внутреннем продукте¹ резко возросли размеры бюджетного дефицита и внутреннего долга, что в свою очередь нарушает баланс в соотношении рыночного и государственного секторов, подрывает основы здорового экономического развития. Повышение налогового бремени ослабляет стимулы к накоплению капитала, его инвестированию в производство. Высокий уровень социальных трансфертов неблагоприятно отражается на качестве человеческого капитала, поскольку снижается активность населения в достижении жизненно важных целей - получении образования, повышении социального статуса и т.д.

Проблему государственных расходов можно решать путем сокращения государственных программ и ассигнований на них. Многочисленность государственных финансовых обязательств - факт общеизвестный (в США, например, только на федеральном уровне насчитывается более 600 программ). Меры по упорядочению этой системы, предпринятые в ряде стран в 80-е годы, привели к стабилизации или замедлению увеличения расходов. Однако с начала 90-х годов тенденция их опережающего роста в сравнении с ВВП возобновилась. Дополнительных затрат требуют быстрое повышение доли населения старших возрастов и соответствующего спроса на медицинские и социальные услуги; углубляющийся кризис окружающей среды; возрастающая нагрузка на сферы образования и здравоохранения по мере усиления их роли в экономике, в частности с переходом к модели непрерывного образования; неустойчивость современной семьи и стабильно высокий уровень безработицы и т.п.

В этих условиях акценты в политике сдерживания роста государственных расходов неизбежно смещаются в плоскость их более эффективного использования  - рационального распределения и экономии затрат на каждую программу и операцию. В процессе реформирования хозяйственной деятельности государства идет поиск наиболее результативных методов. При пересмотре экономических стимулов и инструментария все чаще обращаются к частному сектору - выявляются те его механизмы, которые и в госсекторе способствовали бы развертыванию конкуренции, противодействовали монополизму, стимулировали динамичное распределение ресурсов, усиливали их ориентацию на более четко определенные потребности, порождали соперничество производителей общественных благ за потребителя и ставили их вознаграждение в прямую зависимость от объемов и качества продукции.

Контрактные отношения

Наибольшие возможности для развития конкуренции в госсекторе открываются в сфере его взаимодействия с рыночными структурами посредством контрактных отношений, рыночного тестирования.

n Практика контрактов в государственной хозяйственной деятельности явление далеко не новое. Она издавна используется в рутинных операциях по закупке военной продукции, товаров для внутреннего потребления (мебель, канцелярские товары для учреждений и т.п.). В последние 20-30 лет контрактная система увеличивается по своим масштабам, приобретает новое качество. На первый план в договорах выходит их экономическое содержание - размеры и формы оплаты услуг, санкции за нарушение условий контрактов и т.д. Сфера закупок стремительно расширяется за счет быстрорастущего спроса государственных структур на услуги сложного содержания со значительным научным компонентом (юридические, аудит, консалтинговые услуги различного профиля), который удовлетворяется частными высокоспециализированными и высокопрофессиональными компаниями.

В систему контрактов включается и широкий спектр общественных благ, за предоставление которых населению ответственность несет государство. В прошлом их производство концентрировалось в основном в рамках госсектора.

Речь идет об услугах городского общественного транспорта, строительстве и проектировании жилья, зданий и сооружений общественного назначения, строительстве и обслуживании инженерных сооружений и коммуникаций, уборке улиц, сборе и вывозе мусора, услугах полиции, содержании парков, а также услугах социального блока (здравоохранение, социальная помощь, образование).

Таким образом, происходит перемещение части общественных услуг из рамок госсектора в частный и некоммерческий секторы и сокращение прямого участия государства в их производстве. При этом возрастающая часть бюджетных расходов с помощью контрактного механизма реализуется в негосударственных структурах на более выгодных условиях.

В последние 15-20 лет удельный вес этих секторов в общих расходах государства на закупку товаров и услуг, несмотря на заметное сокращение в ряде стран военных заказов, увеличивался и к началу 90-х годов составлял в США 31%, Японии и Франции - 16, Италии и Швеции - 25, Германии - 44%. В США в конце 80-х  годов муниципальные власти закупали по контрактам около 30% услуг.

Контрактные отношения утверждаются и в рамках госсектора: одни учреждения обращаются к услугам других, рассчитывая сэкономить на расходах или выиграть на качестве. Это расширяет сферу действия конкурентных сил с соответствующим воздействием на эффективность.

n Развитие контрактных отношений сопровождается усилением роли конкурсного отбора предложений. Во многих странах государственные учреждения обязаны размещать заказы на целый ряд услуг посредством конкурсов или торгов при обязательном участии негосударственных фирм. Победителем выходит конкурсант, предложивший наиболее выгодные для заказчика условия контракта. Участие в конкурсах частных производителей заставляет государственные структуры ориентироваться на их показатели, снижать расходы. Даже в случае выигрыша на торгах государственной компании вполне реальная угроза со стороны частных производителей в перспективе заставляет ее тщательно следить за издержками производства и результатами.

Таким образом, с расширением контрактных отношений государственная хозяйственная деятельность подвергается более широкому по охвату и более строгому рыночному тестированию. Все чаще оно практикуется и в других вариантах: при отсутствии конкурсов условия контрактов сопоставляются с соответствующими рыночными операциями или просчитываются по близким рыночным критериям.

Этот подход используется и в повседневной деятельности государственных структур. Например, в департаменте городского хозяйства Нью-Йорка, сопоставив затраты на ремонт уборочной техники, парк которой достигает огромных масштабов, в собственных и частных предприятиях, обнаружили чудовищную растрату ресурсов. Устранение некоторых причин ее дало экономию в 2,4 млн долл. в год.

Квазирыночные отношения

Механизмы рыночного типа утверждаются и в услугах, имеющих большое общественное значение, - здравоохранении, образовании, жилищном хозяйстве, социальном обслуживании. Действие рыночных факторов по объективным причинам здесь резко ограничивается, а производство услуг в значительной или преобладающей части берет на себя государство. Крупные размеры и непрерывный рост расходов в данном секторе заставляют уделять особое внимание проблеме эффективности. В ходе его реформирования также предусматривается внедрение рыночных отношений в тех или иных формах и модификациях.

Использование в этой сфере рыночных механизмов основано на специфике потребления услуг такого рода - наличии существенного частного компонента: если на рынке действуют несколько производителей, потребитель останавливает выбор на наиболее приемлемом для него варианте. Предоставление потребителю свободы в выборе услуг с учетом их цены, качества и условий заставляет производителей учитывать потребительские запросы и предпочтения, совершенствовать производственные характеристики услуг, чтобы выжить в конкурентной среде. В результате более четко определяются параметры спроса, работают стимулы к его более полному удовлетворению, снижению затрат. На макроуровне оптимизируется процесс распределения ресурсов, повышается их отдача.

Конкретные формы квазирыночных отношений в разных видах услуг заметно варьируются.

n Реформы образования в ряде стран предусматривают необходимость предоставления родителям учащихся информации об учебном процессе в разных учебных заведениях, а также возможность их выбора и перехода учеников из одного в другое. Объемы финансирования учебных заведений ставятся в зависимость от результатов работы. Это происходит вследствие предоставления ваучеров, или финансовых поручительств государства.

Классическим примером использования квазирыночного механизма в системе образования считается предоставление в США ветеранам второй мировой войны ваучеров на обучение с правом выбора учебного заведения, т.е. введение в действие рыночного принципа "деньги следуют за потребителем". Этот принцип стимулирует конкуренцию между производителями с положительным эффектом и для владельца ваучера, и для всей системы.

Ваучерный метод финансирования распространяется и в школьном образовании: бюджетные средства поступают не непосредственно в школу, а учащимся или их родителям. Конкуренция за учащихся ведет к разнообразию учебных курсов, улучшению методов обучения, его качества.

По-другому организована медицинская помощь для ветеранов - каждый из них был прикреплен к определенной государственной больнице, что не давало возможности потребительского выбора.

n Ваучерная модель финансирования применяется и в других вариантах. В США в этой форме предоставляется продовольственная помощь нуждающемуся населению, финансируются дошкольные учреждения, городской транспорт, медицинская помощь лицам с низкими доходами.

В процессе реформирования жилищной сферы определенные категории жителей получают не государственное жилье, а гранты или субсидии, которые действительны для всех категорий жилья и регионов. Реципиенты ваучеров могут избрать любой вариант обеспечения жильем, в том числе и более дорогой, дополнив средства, полученные по ваучеру, собственными накоплениями.

Финансирование государством потребителей услуг дает эффект при соблюдении ряда условий - разнообразии потребительских предпочтений, достаточной информации о конкретном рынке, наличии альтернативных производителей. При грамотном применении эта модель, по мнению исследователей, может превосходить по эффективности не только действующую, но и контрактную системы оплаты услуг, поскольку формула "деньги следуют за потребителем" предполагает активное воздействие сферы потребления на производство.

n На внедрение механизмов рыночного типа ориентированы и реализуемые во многих западных странах реформы здравоохранения. И здесь ключевой момент - создание у производителей, финансирующей стороны и пациентов мотиваций к контролю за расходами, повышению их отдачи.

Конкретные формы квазирыночных подходов по видам медицинской помощи и странам различаются в зависимости от специфики институциональной организации отрасли и модели финансирования.

Реформа Национальной системы здравоохранения в Великобритании, например, предусматривает широкие возможности для пациентов в выборе врачей и больниц, утверждает принцип "деньги следуют за пациентом". Больницам, ранее находившимся в собственности и под управлением государства, разрешается переходить на статус самоуправляющихся больничных трастов, обладающих высокой степенью самостоятельности в распоряжении ресурсами.

Радикально меняется роль и функции финансирующей стороны, будь то органы управления здравоохранением или страховая компания. Они теперь не пассивные агенты по распределению финансовых средств между производителями услуг, как в прежней системе, а покупатели медицинской помощи. Выражая интересы пациентов, они заключают с медицинскими учреждениями контракты на обслуживание в порядке конкурсного отбора, контролируют их выполнение по объемам услуг, качеству и стоимостным показателям. Конкуренция заставляет производителей услуг экономить ресурсы и повышать стандарты медицинского обслуживания.

Уже первые шаги по реформированию здравоохранения привели в ряде государств к существенному сокращению огромного разрыва в уровнях издержек и цен на одинаковые операции и процедуры в разных медицинских учреждениях, что возможно только при произвольном характере ценообразования и отсутствии конкуренции. Во многих странах обнаружился и избыток коечного фонда, наиболее крупный в Великобритании и Италии. С активизацией рыночных отношений связывают возможность ликвидации крупномасштабного расточительства в этой отрасли, превращения ее из затратной в эффективную.

Результаты применения
механизмов рыночного типа

Процесс реформирования хозяйственной деятельности государства в западных странах еще далек от завершения и пока нет обобщающих оценок его результатов. Тем не менее по множеству конкретных расчетов и примеров можно судить о его немалом эффекте, который, однако, варьируется по видам услуг и в пределах каждого из них.

n В большей степени изучена эффективность контрактных отношений, где легче исчислить и затраты, и результаты.

В Швеции расходы на содержание дорожного хозяйства и парков, систему водоснабжения и очистки в ряде муниципалитетов с переходом на контракты снизились на 10-19%, на сбор и вывоз мусора - до 25, на рекреационные услуги и дошкольные учреждения в Стокгольме - на 9-15%.

В Великобритании экономия за счет применения контрактов оценивается в среднем в 6%, а в условиях внедрения конкуренции при выполнении некоторых функций центральным правительством достигает 25%.

Большой разброс в оценках эффективности контрактов наблюдается в США: от экономии в 35% и более до прямых убытков при среднем показателе в 20%. На городском транспорте расходы снизились на 20-50%. Имеются примеры и более значительного эффекта - в Нью-Йорке, например, в конце 80-х годов частная фирма расходовала на сбор и вывоз 1 т мусора 17 долл., а государственная служба - 49 долл. Ряд городских услуг до перехода на контракты обходился дороже на 35-90%. При расчетах учтены и дополнительные расходы, связанные с применением этого механизма, - на организацию конкурсов, оформление контракта, контроль за его выполнением. По ряду услуг трансакционные издержки составили в среднем 20% стоимости контракта. При прочих равных условиях эффект нововведений возрастает при усилении конкурентного давления, расширении числа участников конкурсов, в том числе частных и некоммерческих фирм. Его значения тем выше, чем ниже эффективность государственного хозяйствования (например, расходы почтовой службы США, известной крайне низкой эффективностью, на обслуживание 4 500 сельских маршрутов в результате перехода на контракты с частными фирмами сократились наполовину).

Из-за методологических трудностей и недостатка информации сложнее оценить результативность нововведений, степень удовлетворения потребностей пользователей услуг. Имеющиеся сведения свидетельствуют о том, что вовлечение в сферу производства общественных благ частных и некоммерческих структур способствует разнообразию видов услуг и форм обслуживания. Преобладающие в госсекторе обезличенные услуги замещаются более персонифицированными. В результате внедрения новых организационных принципов в сфере образования в ряде городов США повысился средний балл учащихся, увеличилось число учеников, поступивших в вузы.

n Западные исследователи подчеркивают тесную зависимость эффективности рыночных нововведений от других аспектов государственного хозяйствования и регулирования. При сокращении прямого участия государства в производстве общественных благ резко возрастает его роль в создании условий для работы механизмов рыночного типа.

В совершенствовании нуждается бюджетная система и процесс распределения ресурсов. Необходимо, в частности, установление лимитов на общие расходы, жесткое ранжирование программ по приоритетам, расширение самостоятельности государственных структур в использовании выделенных им средств (выборе поставщиков товаров и услуг, определении условий контрактов и т.д.).

Крайне важно, по мнению западных экспертов, усиление контроля в сфере государственных финансов, переориентация контрольных функций от распределения средств на конечные результаты. В связи с этим возрастает актуальность разработки и применения показателей результативности программ, которые давали бы достоверную характеристику объемов и качества услуг в их соотношении с затратами.

На практике уже появляются удачные решения. Так, в США в местных бюджетах наряду с затратами указываются желательные результаты, например полный ремонт 80% общей протяженности городских автомагистралей, удовлетворительная оценка качества уборки улиц 80% жителей, трудоустройство 75% слушателей курсов переподготовки рабочей силы и т.п.

Пристального внимания государства требует проблема регулирования конкуренции. Как отмечают западные исследователи, в целях формирования конкурентной среды целесообразно, например, отказаться от практики создания школ и больниц в данной местности в соответствии с нормативами численности населения, так как это препятствует внедрению ваучерной модели финансирования. Так, в ряде районов Нью-Йорка группам учителей разрешается создавать школы на базе имущества действующих учебных заведений и включаться таким образом в конкуренцию за учащихся.

Вместе с тем, подчеркивают западные эксперты, учитывая более узкие возможности действия конкуренции в общественном секторе, государство должно нейтрализовать ее негативные проявления и последствия, соблюдать основополагающие принципы равнодоступности услуг для населения, общественной солидарности.

***

Опыт реформирования госсектора в странах Запада представляет, на наш взгляд, интерес и для России в контексте структурных реформ, несмотря на глубокие различия в исходных позициях (масштабах, роли и функциях государства в рыночной и переходной экономике). Думается, что апробированные подходы и методы, имеющие в ряде случаев универсальный характер, могут быть использованы и в российских условиях. Речь может идти, например, об ослаблении монополизма путем формирования конкурентной среды, передачи части функций в сфере производства общественных благ негосударственным структурам; обеспечении суверенитета потребителя, предоставлении ему возможности выбора услуг, придания обслуживанию более индивидуализированного характера; частичного решения острейших проблем финансирования производственной и социальной инфраструктур за счет изменения его механизма, перехода от практики прямых бюджетных ассигнований учреждениям и предприятиям к выделению средств потребителям, в частности в виде социальных ваучеров различного назначения.

Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 97-02-02018)
¹Этот показатель к середине 90-х годов в США и Японии превысил 1/3, в Германии составил 50%, Великобритании и Франции достиг 55%.