Особенности российской модели управления государственным сектором

ЕВГЕНИЙ БАЛАЦКИЙ
доктор экономических наук,
заведующий сектором Института макроэкономических исследований
при Министерстве экономического развития и торговли РФ

• Зауженное понимание политики управления госсектором – основная проблема российской модели макроэкономического регулирования
• Подготовка и принятие нескольких нормативно-правовых актов, каждый из которых нацелен на решение конкретной задачи, – наиболее целесообразная альтернатива нынешней политике
• Закрепление количественных и качественных ориентиров развития госсектора – основа формирования эффективной национальной модели управления

В настоящее время в основном в рамках Министерства экономического развития и торговли РФ ведется кропотливая и сложная работа по “овладению” таким экономическим объектом, как госсектор. В этой работе активное участие принимает Институт макроэкономических исследований. Ее продвижение тормозится постоянной институциональной перестройкой экономики – меняются как функции и полномочия министерств и их департаментов, так и специалисты, непосредственно занимающиеся проблемами госсектора. Тем не менее концептуальные представления о том, как следует строить систему управления госсектором, в значительной мере сложились. В данной статье рассматриваются основные контуры этой системы.

Государственный сектор: негативные управленческие императивы

При построении эффективной системы управления госсектором необходимо преодолеть ряд “идеологических” предрассудков.

n Даже в кругах специалистов сегодня существует недопонимание разницы между понятиями “госсектор” и “государственная собственность” (“государственное имущество”). Эти понятия лежат в разных экономических плоскостях и не сводимы друг к другу. В частности, управление госсектором предполагает не только отношения собственности, возникающие по поводу владения, использования и распоряжения имуществом государственных унитарных предприятий, но и отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. Данный факт требует внесения изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты с соответствующими разъяснениями и комментариями. В противном случае возникающие юридические коллизии будут тормозить становление эффективной системы управления госсектором.

n В сознании многих чиновников управление госсектором сводится к управлению государственной собственностью. Более того, изменение абсолютных и относительных масштабов госсектора обеспечивается только за счет приватизации госпредприятий. Это привело к тому, что сам госсектор сформирован по так называемому остаточному принципу, т.е. он представляет собой нечто, что еще не успели приватизировать. До сих пор подразумевается, что госсектор в его теперешнем виде следует сокращать и дальше. Однако это зауженное понимание проблемы. На наш взгляд, имеет смысл придерживаться более широкой трактовки, так как приватизация представляет только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтернативой является национализация предприятий частного сектора, применение которой, как нам представляется, становится все более актуальным.

Инструменты приватизации и национализации не исчерпывают возможностей государства по управлению госсектором. Если бы оно использовало только рычаги по преобразованию формы собственности хозяйственных объектов, то фактически было бы вынуждено работать в рамках сложившейся структуры экономики и могло бы только пассивно менять масштабы госсектора, “перебрасывая” объекты из одного сектора в другой. Между тем государство способно создавать новые предприятия. Для этого нужно принципиальное решение об их необходимости и выделение соответствующих бюджетных средств. В этом случае государство, осваивая новые производственные ниши, осуществляет более активную политику регулирования масштабов госсектора и структуры национальной экономики в целом. Очевидно, что такая политика предполагает сложную увязку инвестиционных, бюджетных и социально-экономических проблем и выходит за рамки политики приватизации.

n Пока еще недостаточно четко осознается тот факт, что управление имуществом (собственностью) с помощью инструментов приватизации и деприватизации не тождественно управлению функционирующим капиталом. Управление предприятием госсектора предполагает решение вопроса не только о сохранении или изменении его статуса, но и о том, в какое русло направить его деятельность. Таким образом, политика управления госсектором предполагает также формирование и корректировку направлений функционирования и развития входящих в него предприятий.

Многие вопросы, связанные с управлением госсектором, блокируются наличием в действующих нормативно-правовых актах принципиальных разночтений в его понимании. Так, ст. 178 Бюджетного кодекса РФ относит к госсектору лишь федеральные казенные предприятия и государственные унитарные предприятия (основанные на праве хозяйственного ведения), не включая в его состав государственные учреждения и хозяйственные (акционерные) общества, деятельность которых контролируется государством. Подобное понимание госсектора является, на наш взгляд, зауженным.

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ (утвержденной постановлением Правительства РФ № 1024 от 09. 09. 99 г.) госсектор экономики определяется как “совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны РФ, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством РФ в бюджетный процесс)”. Здесь неправомерно смешиваются такие понятия, как государственное вмешательство и государственное регулирование. Таким образом, отрицается сама идея секторального регулирования экономики, что делает невозможным использование данного в этом документе понятия госсектора.

Указанная проблема была частично решена в постановлении Правительства РФ № 1 от 04. 01. 99 г. “О прогнозе развития госсектора экономики РФ. В соответствии с ним в госсектор входят государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и хозяйственные общества с долей государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов РФ), превышающей 50% уставного капитала. Однако данное определение не охватывает весь госсектор, так как упускаются дочерние предприятия материнских компаний, входящих в него.

Все эти пробелы должны быть устранены. Каковы же конкретные пути управленческих решений?

Концепция поэтапного построения системы управления государственным сектором

В результате взаимных консультаций специалистов Министерства экономического развития и торговли РФ и Института макроэкономических исследований достигнуто понимание того, что построение системы управления госсектором должно базироваться на пошаговом устранении недостатков действующего законодательства. Поясним ряд моментов.

По первоначальному замыслу предполагалось, что весь комплекс проблем в сфере управления госсектором следует решить “одним ударом” – путем разработки и принятия специального закона о госсекторе. Однако практическая работа в данном направлении выявила нереалистичность такого подхода. Уже сейчас проект закона столь велик по объему и включает в себя такое количество спорных вопросов, что его проведение через Государственную думу может затянуться на длительный срок. Обширность и детальность закона дает в руки его потенциальных оппонентов тысячу зацепок, что при неблагоприятных обстоятельствах способно похоронить саму идею управления госсектором.

В этой связи было принято альтернативное решение о подготовке нескольких небольших нормативно-правовых актов, каждый из которых был бы нацелен на решение одной конкретной проблемы в области управления госсектором. Оформление ключевых идей в рамках постановлений правительства и указов президента страны неизмеримо легче, чем “пробивание” монументального закона. Вместе с тем накопление таких нормативно-правовых документов подготовит общественное сознание к восприятию необходимости закона о госсекторе и создаст институциональную базу для последующего вынесения его на обсуждение. Такова концепция поэтапного построения системы управления госсектором.

Пакет документов о государственном секторе как основа системы управления

Можно ли при разработке системы управления госсектором использовать позитивный зарубежный опыт?

В настоящее время не существует унифицированной общепризнанной схемы управления госсектором и его нормативно-правового обеспечения. Каждая страна применяет специфическую, достаточно сложную и разветвленную модель управления, и определить, какая из них является предпочтительной, задача трудная. Поэтому Россия вынуждена формировать собственную национальную модель управления госсектором с учетом накопленного опыта и складывающихся условий.

Центральным звеном в формируемой модели должен стать закон о госсекторе, однако, по нашему мнению, предварительно нужно подготовить и принять ряд нормативно-правовых документов, каждый из которых призван закрыть важную концептуальную брешь в системе государственного регулирования. Рассмотрим их более подробно.

n Первый документ – новая редакция постановления Правительства РФ № 1 от 04.01.99 г. “О прогнозе развития госсектора экономики РФ”. В нем необходимо учесть проблему “выпадения” из госсектора дочерних предприятий входящих в него материнских компаний, внеся соответствующие дополнения в состав хозяйственных объектов госсектора. Следует также отметить, что наличие у государства “золотой акции” предприятия не позволяет автоматически относить такое предприятие к госсектору. Это происходит только в том случае, если оно подпадает под классификацию объектов госсектора. Предлагаемая новая редакция указанного постановления позволит окончательно очертить границы госсектора и станет методической основой для более корректного статистического учета его деятельности.

n Второй документ – постановление Правительства РФ “О внесении дополнений в Бюджетный кодекс РФ”, в котором найдут отражение определения основных секторов российской экономики – государственного, муниципального, общественного, частного (в настоящее время Бюджетный кодекс оперирует понятиями государственного и муниципального секторов, но не дает их расшифровки). Принятие данного постановления позволит конституировать существующие понятия и придаст законную силу их повсеместному использованию. Кроме того, в Закон о бюджетной классификации необходимо внести дополнения, предполагающие включение в имеющиеся классификации специальной статьи “Госсектор экономики”. Данное включение должно затронуть как расходную, так и доходную части бюджета. Это даст возможность окончательно выделить госсектор экономики в качестве самостоятельного объекта управления.

n Третий документ – постановление Правительства РФ “О мониторинге деятельности госсектора”, определяющее необходимость разработки и ведения Реестра хозяйственных объектов госсектора. В постановлении должны быть указаны его роль в качестве информационной базы для подготовки прогнозов и планов развития госсектора, значение для принятия стратегических решений в этой области, а также механизм использования при анализе и планировании бюджета страны. Министерству экономического развития и торговли РФ целесообразно поручить разработку общей модели и методики Реестра, а Госкомстату и Министерству имущественных отношений РФ – его реализацию и оперативное обновление. На Минэкономразвития может быть также возложена задача по мониторингу бюджетной эффективности госсектора.

Данное постановление станет важным шагом в формировании системы статистического учета деятельности госсектора.

n Четвертый документ – постановление Правительства РФ “Об индикативном планировании деятельности госсектора”, в соответствии с которым перед Минэкономразвития будет поставлена задача по определению оптимальных размеров госсектора в отраслях и регионах страны. Полученные данные должны использоваться в качестве индикативной (рекомендательной) информации при взаимодействии федерального центра и субъектов Федерации, а также при разработке прогнозов и планов развития госсектора.

В постановлении необходимо предусмотреть механизм предоставления индикативной информации об оптимальных размерах госсектора в различных отраслях и регионах как руководству субъектов Федерации, так и предприятиям госсектора и частным хозяйственным структурам. Хотя полученные руководителями предприятий и региональными властями сведения о желательном изменении масштабов и структуры госсектора не будут означать сигнала к его автоматическому проведению в жизнь, эта мера правильно сориентирует их в отношении целесообразности тех или иных действий.

Данное постановление расширит участие государства в управлении масштабами и структурой госсектора экономики и станет важной вехой в становлении цивилизованной системы индикативного планирования.

n Пятый документ – методика Минэкономразвития “О структуре и составе показателей Реестра хозяйственных объектов госсектора”. В нем должна быть детально разработана трехзвенная модель Реестра, которая в общих чертах видится нам следующим образом.

Первый информационный блок Реестра будет качественным, а не количественным. В нем указываются цель создания предприятия, его стратегические задачи, состав учредителей и т.п.

Второй информационный блок будет представлен объемными (масштабными) показателями. Среди них – численность занятых, объем реализованной продукции (в стоимостном и натуральном выражении), основных производственных фондов, величина прибылей (убытков), размер полученных из консолидированного бюджета дотаций, объем выплаченных налогов и т.п.

Третий информационный блок – показатели эффективности функционирования предприятия: производительность труда, фондоотдача, материалоотдача, энергоотдача, социальная и стратегическая эффективность и т.п.

Реестр объектов госсектора целесообразно строить по унифицированной схеме. Это означает, что статистические данные обо всех входящих в него хозяйствующих субъектах будут представляться по единой схеме, что обеспечит агрегирование различных объектов госсектора для получения сводной информации. Кроме того, ведение Реестра следует строить на принципах обновления и накопления информации.

Принцип обновления информации предполагает, что подавляющее большинство показателей деятельности предприятий госсектора подпадает под необходимость текущего мониторинга. Минимальная частота обновления данных – два раза в год с последующим выходом на агрегированные годовые показатели. При успешном ведении данной работы в перспективе можно перейти к квартальному мониторингу. Более частое “снятие” информации представляется нецелесообразным.

Принцип накопления информации предполагает, что в Реестре объектов госсектора должны сохраняться все статистические данные, за счет чего будут формироваться ретроспективные динамические ряды, которые в дальнейшем послужат основной как для анализа динамики функционирования госсектора, так и для прогноза его будущей эволюции.

Подобный реестр позволит автоматически с высокой оперативностью получать необходимые сведения как об отдельных сегментах госсектора, так и об интегральной картине его работы. При этом он принципиально отличается от Реестра госсобственности, который ведется Министерством имущественных отношений РФ.

Если в Реестре госсобственности информация нацелена на описание “омертвелых” фондов, то в Реестре объектов госсектора даются все ключевые характеристики “живой” производственной деятельности входящих в него хозяйствующих субъектов. Это не значит, что два реестра никак не связаны. Они выступают в качестве взаимодополняющих информационных массивов и по некоторым показателям могут даже дублироваться.

В целом методика Минэкономразвития России “О структуре и составе показателей Реестра хозяйственных объектов госсектора” должна обеспечить выполнение постановления Правительства РФ “О мониторинге деятельности госсектора” и содействовать упорядочению всей работы по сбору и обработке соответствующей статистической информации.

n Шестой документ – методика Минэкономразвития России “Об оценке оптимального масштаба госсектора в отраслях и регионах”. Она будет основана на относительно простой экономической модели, связывающей темпы роста отрасли и региона с долей выпускаемого госсектором продукта (или долей численности занятых) в общей массе выпуска (занятых). Оптимальный масштаб госсектора будет соответствовать той его доле, при которой достигаются максимальные темпы экономического роста отрасли (региона). Сопоставление оптимальной доли с ее фактическим значением позволит определить желательное направление дальнейшей эволюции госсектора – в сторону уменьшения или увеличения. Это откроет перед государством возможность давать региональным органам власти рекомендации по расширению или сокращению госсектора и разрабатывать более обоснованные планы его развития.

В целом данная методика будет способствовать выполнению постановления Правительства РФ “Об индикативном планировании деятельности госсектора” и созданию более гибкого механизма обеспечения всей вертикали власти.

Подготовка и принятие указанных нормативно-правовых документов послужит хорошей основой для формирования российской модели управления госсектором.

Нормативно-правовое ядро управления государственным сектором

Перечисленные выше документы составят фундамент управленческой пирамиды госсектора, в вершине же ее будет находиться специальный закон о госсекторе. Он вберет в себя в систематизированной форме все новации, заложенные в этих документах. В нем, в частности, следует дать определение госсектора и смежных с ним понятий, сформулировать критерий отнесения к госсектору тех или иных хозяйственных объектов. Исходя из этого должен быть определен состав госсектора, позволяющий любую хозяйственную единицу экономики идентифицировать с точки зрения ее включения (или не включения) в него. Такая операция даст возможность выделить предприятия госсектора в самостоятельный сегмент экономики, к которому могут быть применены специфические правила, требования и льготы.

Последний момент является краеугольным, так как эти предприятия наделяются особым статусом, раскрываемым в законе о госсекторе. Речь идет о наборе специфических прав и обязанностей предприятий во взаимоотношениях с бюджетами всех уровней (планы развития), органами статистики (определенные формы и сроки отчета) и государственного управления (формы оперативного управления).

Основная особенность предприятий госсектора – возможность оперативного управления их деятельностью со стороны государства, что должно найти отражение в законе в первую очередь. Кроме того, там следует четко определить цели и задачи госсектора, его место в системе макроэкономического регулирования, уделив должное внимание полномочиям органов исполнительной власти в этой области.

Вместе с тем данный закон нецелесообразно перегружать различными деталями, поскольку он носит концептуальный характер.

Нормативно-правовое ядро системы управления госсектором необходимо, на наш взгляд, дополнить еще двумя элементами – Концепцией развития госсектора и Законом о государственной поддержке.

n Концепция развития госсектора, в разработке которой ведущая роль отводится Министерству экономического развития и торговли РФ, призвана наметить стратегические приоритеты. Речь идет о необходимости обозначить количественные и качественные ориентиры, которые должны быть достигнуты в краткосрочной и среднесрочной перспективе (в случае надобности с регионально-отраслевой детализацией).

Для наглядности приведем следующий пример. В настоящее время Россия в значительной мере сдала позиции на мировом рынке космических технологий – ее доля в общемировом объеме космической продукции снизилась. Вместе с тем, как показывают исследования, удельный вес России, например, на мировом рынке космических запусков может быть реально доведен до 25-30% против нынешних 20%, а на рынке телекоммуникационных услуг – до 2,5-3% против 1%. Данная задача ложится прежде всего на предприятия госсектора и может быть успешно решена только при всесторонней поддержке государства. Будучи стратегически важной она должна найти отражение в Концепции развития госсектора с указанием количественных целевых ориентиров и механизма реализации поставленной цели.

Подобный подход позволит сконцентрировать усилия на конкретных экономических направлениях и создать нормативно-правовую базу для выполнения намеченных задач.

n В Законе о государственной поддержке необходимо предусмотреть возникновение форс- мажорных обстоятельств. В какие-то моменты некоторые частные и государственные компании, имеющие стратегическое значение для национальной экономики, могут оказаться в кризисной ситуации (в ряде случаев по не зависящим от них обстоятельствам). Их банкротство с последующей ликвидацией или санацией по государственным соображениям иногда признается недопустимым. Тогда и включается механизм оперативного вмешательства государства в деятельность буксующих предприятий, который определяется Законом о государственной поддержке.

Для этого Министерству экономического развития и торговли РФ целесообразно предоставить следующие права: проводить экспертизу подобных компаний; принимать решение о целесообразности их покупки (национализации) и нецелесообразности продажи (приватизации); вносить свои предложения по расширению и обновлению специального перечня предприятий, не подлежащих приватизации; вносить предложения в Правительство РФ об оперативном выделении финансовых средств на покупку, поддержку или реорганизацию стратегически важных предприятий.

Такая процедура позволит в случае необходимости перевести стратегически значимые хозяйственные объекты в состав госсектора или осуществить временную финансовую поддержку частных компаний без последующего изменения их формы собственности. Разумеется, оперативная государственная поддержка может распространяться и на предприятия госсектора, попавшие в сложные условия. Таким образом, данный закон является весомым дополнением ко всей системе управления госсектором.

***

Представленная институциональная модель управления госсектором, возможно, нуждается в дальнейшей доработке и детализации. Однако высказанные предложения, на наш взгляд, помогут сформировать целостную и логичную систему управления госсектором. Важно не упустить время и избежать топтания на месте при решении проблем повышения эффективности отечественной экономики

Данная статья продолжает серию публикаций, посвященных проблемам управления государственным сектором (см., например, Проблемы теории и практики управления. – 2001. – №1; – 2002. – №1).