Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в rar
НИЖЕГОРОДСКАЯ ПАНОРАМА |
||
ИНФОРМАЦИОННЫЙ
БЮЛЛЕТЕНЬ |
учредитель
– Ассоциация органов территориального общественного самоуправления города
Нижнего Новгорода |
|
ВЫПУСК №3 |
июнь 2004 |
|
Учредитель и издатель:
Ассоциация органов
территориального общественного
самоуправления города Нижнего Новгорода
Председатель:
Сабашников Е.В.
Члены правления:
Хрипунова Н.А.
Гришина Т.А.
Попова В.И.
Рыхлова И.Ю.
Куликов Г.В.
Семенов Е.Л.
Малеева О.Ф.
Бобылева В.В.
Сучков И.В.
Редакция
Главный редактор
Сучков И.В.
Дизайн и верстка
Романютенко А.Д.
Корректор
Опыхтина Л.С.
Фотографии
Шемякин Б.А.
Адрес редакции:
603082, Нижний Новгород
Кремль корп. 5 к. 302
Тел. 39-03-45
e-mail: npanorama@mail.ru
Газета выпускается при поддержке Фонда «Институт экономики
города»
Газета зарегистрирована в Приволжском окружном
межрегиональном территориальном управлении Министерства РФ по делам печати,
телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.
Свидетельство
ПИ
№18-1765 от 29.04.2004
Перепечатка материалов допускается по согласию с редакцией,
ссылка на газету «Нижегородская Панорама» обязательна
В.С. Мокрый,
председатель Комитета Государственной Думы
по вопросам местного самоуправления,
действительный член Российской муниципальной академии
Местное самоуправление в
России имеет мощные исторические корни. Российская государственность,
насчитывающая более одиннадцати веков, состоялась во многом благодаря местному
самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории
современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское
государство и др.), местное самоуправление было мощным системообразующим
фактором.
Развитию местного
самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации
государственного управления. Централизация государственного управления,
необходимая в условиях внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет
государственный организм, делает его неконкурентоспособным, так как прямым
следствием централизации является подавление социальной активности, что
равнозначно невостребованности интеллектуального потенциала нации –
основного фактора развития.
По своей природе местное самоуправление –
явление гораздо более сложное, чем его формальный современный
конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное
самоуправление признается как политический институт в системе народовластия.
Политическая составляющая – это лишь одно из проявлений внутренней природы
местного самоуправления.
Местное самоуправление
занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой
позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении
и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования
интересов Общества и Государства.
Поэтому при проектировании
государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать
только как властный институт или как институт гражданского общества. Он гармонично
сочетает в себе и государственную, и общественную составляющую, а в качестве
механизма согласования интересов Общества и Государства он также является
фактором повышения экономической эффективности и конкурентоспособности
государства.
В отношениях с государством
институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В
отношениях государства с локальными сообществами он, по существу, является
проводником интересов государства, так как отстаивает целостность
социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из
названных составляющих местного самоуправления (общественной или
государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, что, как
правило, завершается кризисом государственности.
Таким образом, сильное государство – это не
централизованное государство. Одним из условий, необходимым для формирования
сильного, конкурентоспособного государства, является наличие политических,
социальных и экономических механизмов, обеспечивающих реальное согласование и реализацию интересов государства и местных
сообществ.
Местное
самоуправление: 1989–1991 гг.
Предтечей современной формы
организации местного самоуправления (в духе Европейской хартии) стало
реформирование местного партийно-государственного управления.
Реформирование
осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Изменения в
системе государственной власти и управления в основном были направлены на
обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными,
региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних
уровней системы.
Задача формирования
местного самоуправления как самостоятельная на начальном этапе не ставилась.
Местные органы власти (в том числе выборные) до
Параллельно шел во многом
стихийный (без какого-либо государственного регулирования) процесс формирования
территориального общественного самоуправления (территориальное общественное
самоуправление в соответствии с измененным законодательством входило в систему
местного самоуправления).
Одновременно вводилась
форма самоуправления на предприятиях (тогда еще государственных) посредством
избрания Советов трудовых коллективов (СТК).
В
Конституционная
реформа
В рамках конституционной реформы
·
выделенную
компетенцию (вопросы местного значения);
·
финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права
иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному
самоуправлению доходных (налоговых и неналоговых) и расходных полномочий;
·
широкую
самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления (с
правом создания системы управления
развитием муниципального образования).
Вместе с тем Конституция России обязала органы
местного самоуправления часть социальных услуг оказывать бесплатно (точно не
определив их объем).
Однако каких-либо значимых изменений в процессе
развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не
произошло. В соответствии с Конституцией до принятия Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
было избрано несколько (по некоторым сведениям 9) глав местного самоуправления (мэров)
в основном в крупных городах.
Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (
Принятие Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» не является прямым
требованием Конституции России. Однако реальная практика государственного
строительства подсказала необходимость разработки такого закона. С
законодательной инициативой выступили Президент Российской Федерации и две
группы депутатов Государственной Думы. Таким образом, к первому чтению были
подготовлены три альтернативных законопроекта, отражавших основные
представления о местном самоуправлении в кругах политической элиты страны.
В результате принятый закон стал компромиссом,
которого удалось достичь представителям различных ветвей государственной
власти.
Вступивший в силу закон внес новый импульс в развитие
местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий,
некоторые из них вводились впервые. Так, впервые в правовую систему России было
введено понятие «государственный минимальный социальный стандарт». Закон
установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий
финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым
актам местного самоуправления и др. Однако в результате компромисса были
утрачены многие важные положения, которые закладывались в проектах, но не вошли
в окончательный текст.
С позиций современной
практики проект, внесенный Президентом России, имел определенные преимущества.
Так, в нем в частности предусматривался более длительный переходный период, вводилось
понятие субъекта местного самоуправления – «местное сообщество», и т.д.
К концу
Поэтому одна из важнейших
реформ России фактически была пущена на самотек, так как организационная
поддержка была не адекватной масштабу преобразований.
Ситуация до сих пор
существенно не изменилась. В России до сих пор нет прецедента принятия
долгосрочных государственных программ, развивающих основы конституционного
строя.
Практически сразу после
вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» стало понятно, что он применяться в
полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от
поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил
местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно»
(в течение трех месяцев).
Для реализации закона в
полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент
принятия закона даже не была осознана.
Во-первых.
Территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система
административно-территориального деления, на которой ранее строилась система
государственной власти и управления.
Таким образом, не было
принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление,
созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных
образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной
территориальной основы произойти не может.
Во-вторых.
Не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти
предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие
законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и
местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости
сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.
В-третьих.
Не осознавалась роль государства в процессе становления местного
самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной
поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила
государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя,
не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.
На практике государство в период
становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал,
подвергнув по существу «испытанию на прочность» нарождающийся институт
народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны
сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы – в муниципальных
бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного
самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и
муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался
государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная
часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного
самоуправления, была утрачена.
Такая политика не могла
долго продолжаться. К
Недооценка руководителями исполнительной власти страны
важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных
отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и
росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В
наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.
Единственным практическим достижением прошедшего
периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных
основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные
гарантии местного самоуправления не были обеспечены.
Созидательный потенциал
местного самоуправления остался нереализованным. Более того, в высших
политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления
было ошибкой.
Местное
самоуправление:
В начале
В мае
Материалы комиссии и проект новой редакции
Федерального закона, подготовленный рабочей группой, указывают на следующие
основные тенденции в государственной политике в отношении местного
самоуправления.
Первое, что необходимо отметить как общую тенденцию, –
это расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с
установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт
реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» показал, что регионы часто не проявляют
должную заинтересованность в становлении и развитии местного самоуправления.
Так, правоприменительная практика показала, что
субъекты Федерации трактуют Федеральный закон далеко не в пользу местного
самоуправления. Например, во многих регионах идет укрупнение муниципальных
образований (Владимирская, Магаданская области и др.), а порой и полное
огосударствление местной власти. Поэтому в Концепции, подготовленной Комиссией
при Президенте России, установлено, что регулирование вопросов установления
территориальных основ местного самоуправления берет на себя федеральный центр.
Вторая важная тенденция, проявившаяся в Концепции и
зафиксированная в проекте новой редакции Федерального закона, – это
приближение местного самоуправления к населению. Муниципальные образования
формируются на основе городских поселений или нескольких сельских поселений.
Такое решение повышает степень гарантии осуществления местного самоуправления в
интересах поселений и конкретного человека.
Вместе с тем Концепция новой редакции Федерального
закона предусматривает также образование качественно новой формы организации
местного самоуправления – муниципальных районов, которые формируются
посредством объединения территории муниципальных образований с включением
межселенных территорий. У этой формы организации публичной власти, по существу,
два основных назначения:
а) обеспечивать решение вопросов местного значения,
которые не могут быть решены отдельными муниципалитетами;
б) быть связующим звеном между органами местного
самоуправления и органами государственной власти.
Муниципальные районы, таким образом, являются
надмуниципальным уровнем или уровнем межмуниципального сотрудничества и
одновременно могут стать территориальной основой для осуществления
взаимодействия органов государственной власти с системой местного
самоуправления.
Третья тенденция связана с усилением влияния
представительных форм власти в решении вопросов местного значения и повышением
профессионализма исполнительной. Это в частности означает, что представительные
органы получат возможность большего влияния на формирование исполнительной
власти. Вводится более четкое разделение хозяйственных и представительных
функций.
Общий объем полномочий уточнен и распределен между
тремя категориями муниципальных образований. В целом состав полномочий не
претерпел существенных изменений, однако некоторые эксперты отмечают тенденцию
к сокращению полномочий местных органов власти в сфере развития муниципального
хозяйства и социально-экономического развития поселений.
Комиссией при Президенте также подготовлены
предложения по вопросам межбюджетных отношений.
Основная тенденция в этой сфере – преодоление
чрезмерной централизации бюджетной системы Российской Федерации.
Другая тенденция связана с преодолением негативного
явления, когда расходы региональных и местных бюджетов перегружены
«нефинансируемыми федеральными мандатами».
И последняя очень важная тенденция в финансовой
сфере – это поэтапное сокращение регулирующих доходов с их преобразованием
в собственные и закрепленные на долгосрочной основе доходы региональных и
местных бюджетов.
Исходя из этого в Бюджетный кодекс предлагается внести
поправки, обеспечивающие четкое определение понятия, статуса и перечня
собственных (устанавливаемых Налоговым кодексом), закрепленных (устанавливаемых
на постоянной основе Бюджетным кодексом) и регулирующих (устанавливаемых
ежегодными законами о бюджетах) доходов бюджетов всех уровней.
Местное
самоуправление: перспективы
Процесс становления
местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса
государственного строительства как самостоятельное направление развития
российской государственности в отрыве от других направлений, прежде всего:
системы публичной власти; системы управления, включающей в качестве подсистем
системы государственного и муниципального управления; бюджетно-налоговой
системы и др.
Учитывая роль и место
местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому
развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из
приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен
осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.
Условием развития местного самоуправления является
наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и
месте местного самоуправления в системах публичной
власти и управления развитием.
Представляется, что роль
государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна
возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований
должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении
вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации
всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие
муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер
государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе
по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития
местного самоуправления.
Необходимо переходить от
политики государственной поддержки местного
самоуправления (как политического института) к государственной политике в
отношении муниципальных образований и
поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их
типологией и государственной стратегией – демографической, экономической,
региональной, геополитической и др.).
Наиболее «узким» местом
государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная
стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе –
обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия
двух систем власти и управления, для чего необходимо:
1) установить оптимальную
систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и
совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий
муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;
2) провести административную
реформу и реформу административно-территориального деления;
3) обеспечить развитие
межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных
показателях) объемов финансирования государственных (конституционных)
социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы;
4) обеспечить
государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и
создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и
органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного
контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль
представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за
муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного
самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав
местных администраций;
5) разработать целостную
государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на
режим устойчивого развития;
6) осуществить меры, направленные
на повышение эффективности рассмотрения судебных споров между органами
государственной власти и местного самоуправления.
Многие из этих вопросов уже
получили свое отражение в проекте Новой редакции Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в rar