Главная Предыдущая
Оглавление Следующая
Скачать в zip
ВОЛГО–ВЯТСКАЯ
АКАДЕМИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ
Реферат
По дисциплине «Муниципальное
управление»
на тему: «Развитие системы ТОС в регионе».
Выполнила: студентка 501 гр.
Логашева И.Ю.
Проверил: Васильев А.А.
Н.Новгород 2003г.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.....................................................................................................................3
III. Деятельность органов ТОС в г.
Н. Новгороде................................................13
Системная функция органов ТОС
Органы ТОС являются одним
из элементов организации местного самоуправления, формой участия граждан в
осуществлении местного самоуправления. Под территориальным общественным
самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства для
самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив
в вопросах местного значения непосредственно населением (собрания, конференции,
референдумы) или через создаваемые субъекты территориального общественного
самоуправления и их органы. По формам следует четко разграничивать комитеты ТОС
- организации, образующие юридическое лицо, имеющие уставные и программные
документы; и домовые (уличные) комитеты, образованные в качестве частной
инициативы жителей без образования юридического лица. Соответственно,
различается и способ функционирования данных организаций.
Законодательные основы
деятельности организаций ТОС составляют: Конституция Российской Федерации и
Уставы регионов, закрепляющие самостоятельность местного самоуправления и право
граждан на различные формы осуществления самоуправления, Федеральные Законы
"Об общих принципах организации местного самоуправления", "Об
общественных объединениях" и "О товариществах собственников
жилья", Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993г. № 1616
"О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного
самоуправления", определяющих основные принципы системы местного
самоуправления и других форм осуществления граждан, а также принципов перехода
от централизованных методов руководства к методам правового,
организационно-методического и финансового воздействия на формирование системы
местного самоуправления и других форм осуществления самоуправления граждан.
Организации ТОС являются одним из
элементов гражданского общества, т.к. их зависимость от системы местного
самоуправления как административной структуры незначительна. В то же время,
такая форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления как
территориальное общественное самоуправление (ТОС) является наиболее приближенным
к населению звеном в системе местного самоуправления, которое может связать
органы местного самоуправления с реальными заботами населения и обеспечить
защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на
определенной локальной территории (поселок, микрорайон, квартал, деревня,
сельский поселок, хутор), из необходимости и неизбежности взаимодействия
жителей этой территории с органами муниципального (государственного)
управления.
Следует подчеркнуть, что система
организационного оформления структур ТОС характерна для городов и поселков. В
сельских населенных пунктах активно действует система сельских сходов. Кроме
того, сельские администрации не являются оторванными от непосредственных
контактов с гражданами. Причем эти контакты не носят формальный характер. Право
граждан регламентировать значительную долю
общественных дел и управлять ею является неотъемлемой частью демократических
принципов управления. Оно может осуществляться и через внесистемные (не
входящие в систему муниципального управления) форм. Однако развитие
внесистемных форм соучастия граждан в процессе управления возможно только в
условиях существования развитого гражданского общества, осознания гражданами
значения и функции коллективных интересов. Пока развитие общественных и политических
отношений в России не позволяет говорить о высокой степени осознанности
гражданами коллективных интересов, следствием чего является слабое развитие
коллективных форм элементов гражданского общества. В результате развитие ТОС
крайне затруднено и имеет в некоторых анализируемых регионах регрессивный
характер.
Во всех исследуемых регионах
присутствуют элементы ТОС, которые четко делятся на следующие группы:
1. Сходы граждан. Самая массовая
форма ТОС. Она характерна исключительно для сельских населенных пунктов.
Полномочия сходов являются несколько неопределенными. Обычно это форма
отчетности муниципального управления перед населением. Сходы
внеинституциональны и их решения носят исключительно рекомендательный характер.
Чаще всего сходы собираются по инициативе администрации и депутатов органов
местной представительной власти. Как показывает практика, эффективность сходов
по решению кадровых вопросов и проблем функционирования местной (окружной)
власти оценивается как весьма высокая. Сельским сходам представляют на
утверждение главу окружной администрации. При этом сходы не оформляют свои
решения в какие-либо акты. Во многом они сохранили элементы прямой демократии с
ограниченным кругом рассматриваемых вопросов. Примечательно, что наряду с
решением вопросов по благоустройству населенных пунктов и развитию их
инфраструктуры, сходы практически не принимают решений по организации
коллективных (общественных) работ и не выступают в качестве коллективного
наемщика сезонной рабочей силы. То есть, их нельзя считать полноценной формой
организации общественного самоуправления. Однако в сельских населенных пунктах
именно они - наиболее жизнестойкий институт влияния населения на принятие
управленческих решений. С ростом гражданской культуры и усилением значения
коллективного интереса именно сходы будут аккумулировать принятие некоторых
управленческих решений, сейчас являющихся прерогативой местных органов
самоуправления.
Следует отметить, что согласно
данным мониторинга ПИА, осуществляемого через сеть региональных экспертов,
анализ региональных СМИ и документов ОТОС, развитие системы сходов граждан
повсеместно поддерживается муниципальной властью. Она заинтересована в развитии
этой системы и готова предоставить часть своих полномочий сходам граждан. Во
многом сельские сход - инструментарий легитимизации принятых решений и форма
коллективной ответственности.
2. Домовые (уличные) комитеты. Как
правило, работают без образования юридического лица и во многом повторяют сеть
домкомов доперестроечных времен. В последнее время наметилась тенденция
активизации деятельности данных структур. Это связано с проходящей реформой ЖКХ
и массовым переводом ведомственного жилья в муниципальную собственность.
Домовые и уличные комитеты образовываются чаще всего именно на базе
муниципального жилищного фонда, т.к. кооперативные жилые дома, как правило,
имеют собственное правление, выполняющее функции домкомов.
Домовые и уличные комитеты
создаются, как правило, стихийно, собраниями инициативных групп из числа
жителей. Их основные функции - вопросы благоустройства и взаимодействия со
структурами ЖКХ. Они не претендуют на целевое финансирование из бюджета и
занимаются аккумуляцией собственных усилий для
решения вопросов благоустройства и лоббирования собственных интересов в подразделениях
ЖКХ. Домовые и уличные комитеты часто выступают как заказчики ряда
общественно-полезных работ и мероприятий (от мелкого ремонта и содержания
инфраструктуры домов до охраны общественного порядка).
Поскольку ДК и УК способны
реализовывать относительно узкий спектр задач, их собственная структура
остается весьма слабо развитой. Деятельность ДК и УК фиксируется во всех
исследуемых регионах, однако, точные количественные данные о развитии ДК и УК
привести не представляется возможным, т.к. они официально нигде не фиксируются.
Весьма выделяется на этом фоне система организации ОТОС в Тамбовской области,
которая базируется на разветвленной сети ДК и УК. В Тамбове созданы 196 УК и
812 ДК. Инициативу их создания можно поделить между гражданами и администрацией,
считая обоюдной. Мэрия и райадминистрации передали комитетам часть своих и даже
государственных полномочий: регистрацию по месту жительства, учет избирателей,
допризывной молодежи, первоклассников, выдачу различных справок, взаимодействие
с органами соц.защиты и занятости населения и т.д. Специалисты администраций и
МО оказывают УК и ДК консультативно-информационную и методическую помощь,
проводят учебу руководящего состава комитетов. Председатели УК и ДК имеют
50-процентные льготы по оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг.
Отношения ДК и УК с администрацией
коротко можно охарактеризовать как взаимодействие при заметной подчиненности
комитетов. Причина тому - отсутствие у последних материальных средств. В
декабре 1998 года создана правовая база для деятельности органов
территориального общественного самоуправления: Тамбовская городская дума
приняла постановления, регламентирующие работу УК и ДК. Как сказано в
документах, "...создаваясь по инициативе граждан на основе их
добровольного волеизъявления, комитеты являются первичным звеном
самоорганизации горожан по месту жительства на самостоятельное и под свою
ответственность осуществление собственных инициатив в вопросах местного
значения". ДК и УК регистрируются в качестве юридических лиц. Им даны
достаточно широкие полномочия, в том числе и контролирующие по отношению к
администрации в части расходования средств на ремонт, благоустройство и т.д. ДК
и УК вправе самостоятельно заключать договоры на проведение работ и оказание
услуг с органами МСУ, другими юридическими и физическими лицами.
Однако тамбовское законодательство
по ТОС несовершенно, даже по мнению специалистов соответствующих отделов мэрии
и райадминистраций. В нем четко не прописаны вопросы экономического характера,
источники и механизмы наделения самоуправления средствами. Главный источник
финансирования ДК и УК - 3-процентные отчисления от оплаты за муниципальное
жилье (для Тамбова в
Следует подчеркнуть, что
тамбовская система является нетипичной и, кроме Тамбова, нигде на наблюдаемой
территории не фиксируется.
3. Комитеты территориального
общественного самоуправления и товарищества собственников жилья. Самая
высокоразвитая форма ТОС на настоящее время. КТОСы и ТСЖ действуют практически
всегда как юридические лица, имеют выборных оплачиваемых руководителей и
жесткую организационную структуру. Как правило, действуют они в городах,
охватывая значительную территорию (один или несколько микрорайонов). Если ТСЖ
нацелены больше на вопросы содержания жилищного фонда и лоббирование коллективных
интересов членов товариществ в органах власти, то деятельность КТОСов
многоаспектна. Это не означает, что ТСЖ - узкоцелевые организации, направленные
на решение частных вопросов. Несмотря на свою малочисленность (например, в
Саратове 2 ТСЖ и 27 действующих КТОСов), ТСЖ выполняют важнейшую функцию
отстаивания интересов собственников жилья. Значение их работы усиливается в
связи с проведением жилищной реформы. На данном этапе собственники жилья
находятся в заведомо худшем положении по сравнению с владельцами жилья
(муниципальной собственности). Это связано с необходимостью содержать ряд
объектов инфраструктуры жилищного фонда, что является обязанностью
муниципальных органов, не исполняемой последними. Борьба с подзаконными актами
и нередко нарушающими законодательство инструкциями ведется по линии ТСЖ.
Показательно, что лица, инициирующие этот процесс со стороны ТСЖ, постоянно
подчеркивают, что они ведут борьбу за реализацию конституционных прав и
равенство перед законом всех объектов жилищной реформы. Таким образом, ТСЖ
можно считать одной из институциональных форм гражданского общества, в чью
непосредственную задачу входит формирование в современной РФ правового
государства и гражданской правовой культуры.
КТОСы имеют более широкую
структуру и полномочия. Функции КТОСов определяются на основании федеральных
законов, местными (муниципальными) органами власти и оформляются нормативными
документами. Примером может служить законодательная база Саратовской области.
Выработанные здесь полномочия ОТОС действуют на основании Закона Саратовской
области "О территориальном общественном самоуправлении Саратовской
области" и постановления администрации Саратова от 27.12.96 No100 "Об
утверждении инструкций по вопросам взаимодействия органов управления города и
районов с органами территориального общественного самоуправления". Это:
- использование муниципальной
собственности (в том числе, аренда нежилых муниципальных помещений) при
передаче ее в пользование на правах хозяйственного ведения муниципальному
унитарному предприятию или на правах оперативного управления учреждению в
случаях, когда это затрагивает интересы граждан территории действия ОТОСа;
- прием выполненных работ по
благоустройству и озеленению территорий, ремонту и реконструкции жилого фонда,
объектов социальной инфраструктуры, ЖКХ, дорог и тротуаров, расположенных на
территории действия ОТОСа;
- формирование промышленных,
рекреационных и других функциональных зон и объектов, использование природных
ресурсов, охрана историко-культурного наследия и окружающей среды;
- приватизация объектов бытового
обслуживания населения и торговых предприятий территории действия ОТОСа;
- застройка муниципальных
земельных участков в пределах территории действия ОТОСа, возведение на них
зданий и сооружений, осуществление перестройки или сноса строений, кроме
случаев застройки земельного участка в соответствии с генеральным планом и
проектами планировки и застройки, предоставления (передачи) земельных участков
гражданам;
- представление земельных участков
и находящегося на них недвижимого имущества другим юридическим лицам в
постоянное и срочное пользование, в том числе и аренду;
- порядок использования гражданами
и юридическими лицами земельных участков общего пользования: территории, на
которых расположены внутриквартальные и дворовые спортивные сооружения, зоны
отдыха и зеленые насаждения, автостоянки, мусоросборники, хозяйственные
пристройки, гаражи, места выгула домашних животных и птиц;
- другие решения, затрагивающие
интересы граждан соответствующей территории и уставные полномочия ОТОСа.
Несмотря на то, что согласование с
ОТОСами вышеназванных вопросов не требуют никаких финансовых средств и
позволяют узнать точку зрения граждан соответствующей территории до принятия
решений по этим вопросам, органы управления очень неохотно идут на подобные
согласования.
В Саратове вопросы согласования
частично решаются участием представителей ОТОСов в работе градостроительного
совета, комиссий по приватизации и использованию нежилых помещений. Тем же
постановлением No1000 мэрии Саратова утверждена инструкция по информированию
органами управления города и районов Саратова ОТОСов о решениях,
постановлениях, распоряжениях и деятельности в области общественных,
экономических, земельных, экологических и социальных отношений. ОТОСы должны
информироваться о:
- планах социально-экономического
развития территорий действия ОТОСа;
- работе жилищно-коммунального
хозяйства и благоустройстве территории действия ОТОСа;
- охране общественного порядка на
территории действия ОТОСа;
- социальной работе на территории
действия ОТОСа и социальной помощи гражданам и категориям граждан, проживающих
на территории действия ОТОСа;
- транспортных схемах и режиме
работы транспорта на территории действия ОТОСа;
- торговле и бытовом обслуживании
на территории действия ОТОСа;
- использовании бюджетных
финансовых средств на территории действия ОТОСа;
- о государственной и общественной
экологической экспертизах объектов экологической экспертизы на территории
действия ОТОСа;
- генеральном плане и
градостроительных проектах на территории действия ОТОСа.
Механизм информирования населения
о деятельности органов местного самоуправления и ОТОСов практически совершенно
не отработан. Деятельность СМИ в этом направлении хаотична и малоэффективна.
Следует также отметить, что и граждане не проявляют серьезного интереса в
получении подобной информации.
ОТОСы вправе выступать заказчиками
сами или совместно с органами управления на выполнение работ по
благоустройству, вывозу мусора, ремонту и реконструкции жилого фонда, объектов
социальной инфраструктуры, ЖКХ, дорог и тротуаров с использованием
предусмотренных на их выполнение средств из бюджета города или района и
собственных финансов. Однако подобная деятельность ОТОСов практически
отсутствует.
Большинство ОТОСов взаимодействуют со структурами ЖКХ и, даже в некоторых случаях, намечается тенденция сделать ОТОСы частью системы ЖКХ (председателями ОТОСов достаточно часто становятся работники системы ЖКХ).
Развитие ОТОС в регионах крайне
неравномерно и зависит от целого комплекса факторов, причем какой-либо
стержневой фактор, влияющий на развитие ОТОС, выделить не удается. В ряде
регионов, где система ОТОС является уже укоренившейся и доказавшей свою жизнестойкость,
они действуют при поддержке местной администрации. Однако ни в каких регионах
администрация не противодействует развитию ОТОС. Не прослеживается и
зависимости от первоначальной инициативы в создании ОТОС - кем бы они не
создавались (органами местной власти или инициативными группами), это не
отражается на их деятельности и жизнеспособности. Также нет зависимости от форм
самоорганизации: не наблюдается существенных различий в действиях КТОСов, чьи
исполнительные органы избраны общим собранием граждан, и КТОСов, руководство
которых выбрано их активом из своих представителей. Кадровый вопрос также не
может быть определяющим. В подавляющем своем большинстве исполнительные органы
ОТОС формируются из числа лиц, находящихся на пенсии; чаще всего это военные
пенсионеры и лица, работавшие в системе ЖКХ и строительства. Иногда руководство
ОТОС осуществляется штатными работниками администраций и ЖКХ, но это скорее
исключение, нежели правило.
Важная проблема развития ОТОС
заключена в отсутствии у них репутации эффективно действующих структур. Как
показывает опыт, наиболее эффективной работа КТОСов оказывается в случае
делегирования им части полномочий муниципальных органов власти. Если КТОС
способен решать сугубо конкретные вопросы отдельных граждан (связанных, в
основном, с социальной защитой: распределение разовых пособий, подготовка
информации и содействие в получении какого-либо социального статуса, выполнение
части работы органов соцзащиты), то за ним признается определенный авторитет.
Однако этот авторитет следует считать заимствованным, так как базируется он на
полномочиях и функциях административных органов. В этом случае КТОС
воспринимается как административная разрешительно-лоббирующая структура.
Руководство КТОСов хорошо понимает, что без поддержки и взаимодействия с
администрацией их деятельность провальна изначально. Поэтому основные свои
задачи и функции они теснейшим образом пытаются согласовать с административными
органами, что хорошо заметно из перечня полномочий, отведенных ОТОС местной
законодательно-нормативной базой.
В регионах Российской Федерации
развитие системы ОТОС выглядит следующим образом:
Насколько известно корреспонденту
ПИА, каких-либо специальных структур, занимающихся именно проблемами создания и
функционирования ТОС, в Краснодарском крае нет. Теоретически, эту сферу
курируют комитеты по развитию местного самоуправления представительных органов
на местах. Именно такой комитет городской думы Краснодара в настоящее время
ставит вопрос об организации специализированных органов подобного рода. На
очередном его заседании шла также речь о необходимости подготовки программы
развития ТОС в Краснодаре. Эта программа, судя по всему, станет прологом к
созданию местной нормативной базы, регламентирующей деятельность ТОС. При продекларированном
желании разработать вышеуказанную программу в этом полугодии, ее реализация
планируется на следующее.
Однако, несмотря на то, что
программа только готовится, в краевом центре зарегистрированы и работают два
комитета территориального общественного самоуправления. Об источниках их
финансирования ничего конкретного не известно.
Судя по тому, что инициатором
организации ОТОС в Краснодаре выступает мэрия и городская дума (председателем
последней является мэр города), есть все основания предполагать, что
зависимость этих органов от мэрии будет полной.
На уровне администрации области
работа с ТОСами отнесена к ведению организационного отдела. Деятельность эту
нельзя считать излишне активной. На практике она сводится к снабжению органов
МСУ методической литературой, законодательными актами, заслушиванию гор- и
райадминистраций по данной тематике. Предпринимаются попытки обобщения опыта
работы ТОСов Таибова, Мичуринска, Моршанска. По мнению специалистов
администрации области, развитие ТОС сдерживается отсутствием в области городов
с крупными микрорайонами и недостатком средств на ее организацию и работу. Субъективно, по мнению ПИА,
неразвитость ТОС объясняется слабой заинтересованности в его развитии у
региональных властей.
Статистики по ТОС в городах и
районах Тамбовщины в администрации области не ведется. По информации
специалистов ее орготдела, общественное самоуправление на местах обнаруживает
себя в оставшихся с советских времен формах домовых и уличных комитетов (ДК и
УК). Сам Тамбов поделен на 20 городских территорий под названием муниципальные
округа (МО), на которых и организуется деятельность общественного
самоуправления. Ее целью является обеспечение участия населения в решении
вопросов местного значения: проблемы ЖКХ, оказание социальной помощи;
благоустройство и уборка, охрана общественного порядка. В какой-то мере МО
можно считать организационно заменяющими ОТОСы органами. Однако муниципальные
округа входят в структуру исполнительной власти и к общественному самоуправлению
отношения не имеют. Поэтому, имея в виду особенности организации ТОС в Тамбове,
приходится говорить о ДК и УК.
Систему ТОС в современном виде
горожане, как таковую, не отвергают. Претензии, если они есть, относятся
непосредственно к личностям председателей ДК и УК. В 70% случаев население
непосредственно участвует в принятии и осуществлении решений ОТОС. В свою
очередь, мэрия и райадминистрации не мыслят своей деятельности без опоры на
ТОС, благодаря активности и энтузиазму которого решаются многие вопросы городской
жизни.
Городская исполнительная власть
регулярно проводит сходы граждан, как календарные, так и по инициативе
населения. На них принимаются конкретные решения, причем доля их выполненных (в
зависимости от сложности и сезонности) колеблется от 10 до 60%, а доля отказов
в выполнении - от 5 до 15%.
Отношение местных и региональных
властей к ТОС двоякое. С одной стороны, исполнительная власть всех уровней по
закону обязана развивать общественное самоуправление - это заложено в
обязанности власти как аспект построения гражданского общества. Система ТОС
рассматривается также как создающая предпосылки к сокращений бюджетных
ассигнований на содержание жилфонда и защиту прав потребителей коммунальных
услуг. Однако, с другой стороны, отчетливо заметно нежелание передать некоторые
свои властные функции абсолютно не зависящим от властей структурам, которые
нельзя ни запретить, ни распустить.
Объективно развитию ОТОСов
препятствует хроническая нехватка средств в бюджетах всех уровней. Например, по
словам некоторых руководителей мэрии Тамбова, этот орган власти ограничивается
организацией работы ДК и УК, не участвуя в создании КТОСов, чтобы они не стали
пустой формальностью с пустой кассой и пустым расчетным счетом.
Специализированных структур,
занимающихся исключительно проблемами развития ТОС, в ЧР нет. В то же время
существует целый ряд органов, которые, помимо прочего, так или иначе
взаимодействуют с ними. Это районные и городские администрации, Совет по
местному самоуправлению при Президенте ЧР, который возглавляет глава
администрации президента Петр Краснов. На одной из последних сессий Госсовета
ЧР было решено образовать Комитет по самоуправлению, круг функций которого пока
четко не определен.
Точных цифр, характеризующих
состояние ТОС в ЧР, корреспонденту ПИА получить не удалось. По его оценке,
вопрос не так прост, как кажется - разновидностей ОТОС здесь довольно много:
советы самоуправления, уличные и домовые комитеты. Кроме того, общее количество
ОТОС непрерывно меняется, в основном - в сторону уменьшении. Большая их часть
создана в 1989-91 годах по инициативе республиканского руководства,
отреагировавшего таким образом на федеральную инициативу. Формально органы
общественного самоуправления независимы от местных администраций, но фактически
в состав руководящих структур ТОС по должности часто входят руководители
коммунальных служб, местных правоохранительных органов и т.д., что, конечно, не
способствует росту их самостоятельности.
Местной нормативной базы,
регулирующей вопросы создания и функционирования ТОС, в ЧР не существует.
Финансовое состояние большинства
ОТОС удручающее - они работают на общественных началах и не имеют вообще
никакого финансирования. Некоторым из них помогают местные предприятия и
предприниматели, часть ОТОС живет за счет того, что сдает в аренду
предоставленные местными властями помещения. Отсутствием денег, по-видимому, в
наибольшей мере объясняется тенденция сокращения числа ТОС в последние годы. На
заре существования советов самоуправления,
например, они опирались на старших по домам. Эти люди имели свой интерес - им,
как активным общественникам, выдавались дополнительные талоны на продукты, что
в тот период было достаточно весомым стимулом. Сегодня стимулы такого рода
фактически отсутствуют. Руководители и активисты ОТОС в ЧР - преимущественно
пенсионеры, люди с высшим и средним специальным образованием, бывшие учителя,
врачи или инженеры. В руководящие органы ТОС, как уже говорилось выше, часто
входят сотрудники местных правоохранительных органов, коммунальных служб и т.д.
Это обычно люди среднего возраста.
Там, где ТОС сохранились и
функционируют, местное население не прочь использовать их возможности в своих
интересах - добиться установки телефона по льготному тарифу, повлиять на
местные власти и т.д. В то же время лично участвовать в работе ТОС стремятся
очень немногие. Об участии в деятельности ТОС волонтеров сведений не имеется.
Местные и региональные органы власти чаще всего не препятствуют деятельности
ТОС. В последнее время даже наметился рост внимания к ТОС с их стороны.
Ситуация в сфере ОТОС РМ
практически аналогична той, что описана для Чувашии. Отличия сводятся к тому,
что сфера эта здесь находится в значительно большем упадке. По сути, здесь
существуют лишь отдельные выжившие после расцвета в начале 90-х годов КТОСы, не
связанные прямо между собой, хотя и проводящие периодически разного рода
встречи и консультации. Работа по их организации или поддержке в республике, по
существу, не ведется. Открытым также остается вопрос о том, насколько эти
структуры можно считать живыми и действующими, а насколько - символом структур,
видимость деятельности которых поддерживается заинтересованным в их возрождении
активом.
ОТОС представлены, в основном, как
в Тамбовской области - УК и ДК, особенно распространенными в частном секторе
застройки Саранска. Статистические данные по ним у корреспондента ПИА
отсутствуют. Интересно, что в Мордовии, в отличие от многих других субъектов
РФ, существует собственное законодательство, полностью регламентирующее деятельность
ТОС, причем, достаточно высокого качества. Вообще, законодательство о МСУ в
республике можно считать одним из самых тщательно проработанных в РФ.
Зарегистрировано и активно
действуют 74 КТОСа. Их деятельность целиком поддерживается местной
администрацией, практически все КТОСы были созданы по ее инициативе. Все КТОСы
зарегистрированы как юридические лица. Их полномочия определены Уставом
Самарской области, Уставом города, принято городское положение "О
деятельности КТОСов". На фоне всех остальных субъектов Самарские КТОСы
отличаются наилучшей финансовой обеспеченностью.
Официально зарегистрировано 95
ОТОС, причем в форме КТОСов действует около трети от общего числа организаций.
Официально зарегистрировали свой статус юридического лица 25 структур. В
подавляющем большинстве ростовские КТОСы созданы по инициативе групп граждан,
но контакты с администрацией оцениваются как весьма продуктивные.
Примечательно, что в Ростове законодательная база деятельности КТОСов и местные
правовые акты являются одними из лучших в регионе. Особо активно ростовские
КТОСы работают в сфере социальной помощи населению. На территории ОТОС Ростова
расположено 240 избирательных участков. Ростовские ОТОСы функционируют за счет
двух источников финансовых ресурсов: немногочисленных субсидий администрации и
собственных финансовых средств, большую часть которых составляют безвозмездные
пожертвования. Сведений о предпринимательской деятельности ОТОС Ростова не
имеется. Другой особенностью ростовских ОТОСов следует считать их внутреннюю
инфраструктуру. В подавляющем большинстве все их исполнительные органы
избираются из числа актива и самим активом.
Структура ОТОС в Ставрополе
медленно, но верно сокращается. Официально фиксируется деятельность двух
КТОСов, которые зарегистрированы как юридические лица и образованы
инициативными группами граждан. Администрация их практически не поддерживает,
хотя законодательная и нормотворческая база оценивается как вполне
удовлетворительные. КТОСы занимаются, в основном, наблюдением за состоянием
территории и весьма активно содействуют социальной работе администрации. Иных
полномочий у КТОСов не отмечено.
В Астрахани остался один КТОС,
который действует как юридическое лицо. Скорее всего, в течение ближайших двух
лет он прекратит свое существование. О его деятельности практически ничего не
известно, за исключением того, что на его территории функционирует молодежный
клуб.
В Воронеже официально
зарегистрировано два КТОСа, хотя некоторыми источниками называется семь ОТОС.
Здесь не отработана законодательная база деятельности ОТОС и, по всей
видимости, особой необходимости в ней не ощущается. Имеющиеся КТОСы
относительно неплохо финансово обеспечены (имеют помещение, связь, оплачиваемых
должностных лиц), принимают постоянное участие в совещаниях в администрации, но
практически не занимаются социальной работой с населением. Влияние КТОСов
весьма мало, их основная функция - благоустройство территории.
Зарегистрировано и действуют два КТОСа.
Какой-либо информации об их деятельности не имеется. С администрацией КТОСы
практически не взаимодействуют. О финансовых источниках ничего не известно.
В Оренбурге зарегистрировано 48
ОТОС. Причем как юридическое лицо не зарегистрирована ни одна организация. В
подавляющем большинстве они созданы инициативными группами граждан.
Особенностью оренбургских ОТОС следует считать их высокую степень зависимости
от населения. Все ОТОС избирали свои исполнительные органы на конференциях
жителей. Законодательная и нормотворческая база их деятельности считается
вполне достаточной для функционирования. КТОСы Оренбурга играют заметную роль в
публичной политике: их лидеры постоянно присутствуют на административных
совещаниях, через систему КТОСов ведется работа депутатов с населением. КТОСы
Оренбурга весьма активно занимаются вопросами благоустройства территории и
охраны окружающей среды, но практически не осуществляют социальной помощи
населению. Председатели КТОСов постоянно поощряются премиями городской администрации.
Зарегистрирована деятельность 24
ОТОС, из которых в форме КТОСов с образованием юридического лица - 8. В
подавляющем большинстве инициатива создания этих организаций принадлежит
администрации. Законодательная и нормотворческая база деятельности КТОСов
фактически отсутствует. Статьи устава и республиканского закона "О
деятельности КТОС" практически не подкреплены нормотворческими
документами. Сведений о какой-либо деятельности ОТОС нет.
В Саратове зафиксировано 34 КТОСа,
из которых реально действуют только 27. Более половины КТОСов здесь создано по
инициативе властей. Саратовские КТОСы отличаются относительно слабым
имущественным и финансовым обеспечением: у трети КТОСов отсутствуют помещения,
у половины - телефоны. С другой стороны, деятельность их в целом поддерживается
мэрией Саратова. Председатели КТОСов являются постоянными участниками
оперативных совещаний в администрации. Законодательная и нормотворческая база
Саратовской области в части реализации закона "Об основах организации
местного самоуправления", касающейся деятельности ОТОС, считается одной из
самых лучших по исследуемым регионам.
Финансовая обеспеченность
деятельности Саратовских КТОСов вызывает определенные вопросы. Собственно
предпринимательской деятельностью они занимаются весьма неуспешно, и живут в
основном за счет бюджетных средств. Необходимость в бюджетном финансировании их
деятельности часто вызывает сопротивление администрации при передаче некоторых
административных функций КТОСам. Если проследить динамику развития системы ОТОС
за последние пять лет отчетливо прослеживается тенденция сокращения количества
ОТОС разных видов. Пик развития ОТОС пришелся на 1997 год, поле чего началось
некоторое сокращение их численности. Это связано, прежде всего, с вопросом финансирования
деятельности этих организаций. В связи с бюджетным кризисом администрации очень
неохотно идут на прямое финансирование, так как не всегда вызывает доверие
руководство ОТОС. Специфика деятельности ОТОС приводит к постоянному контакту
этих организаций с политическими партиями и движениями, депутатским корпусом.
КТОСы начинают играть своеобразную политическую роль, нередко являясь представителями депутата в округе по работе
с населением. Поэтому финансирование их выглядит еще и как подпитка политических
структур.
Кроме того, администрация крайне
негативно относится к занятой большинством КТОСов позиции контролирующего
органа. Вопросы контроля за деятельностью служб ЖКХ как-то отрегулированы. Что
же касается распределения земли и собственности на территории КТОСов, то очень
часто администрация занимает в этом вопросе достаточно жесткую позицию и не
считается с возражениями комитетов. С другой стороны, признавая контролирующую
функцию КТОСов, администрация очень часто требует выполнения определенных объемов
работ их силами и за их счет. Чаще всего, эта работа связана с благоустройством
территорий, причем подчеркивается, что если КТОСы являются выразителем воли
населения, проживающего на ней, то пусть докажут свое реальное влияние путем
выполнения силами населения, например, работ по озеленению.
Взаимоотношения администрации и
КТОСов нельзя назвать простыми. Однако следует отметить, что в целом
муниципальные органы власти и ОТОСы научились находить общий язык.
Муниципальные органы с удовольствием используют силы КТОСов для работы с
населением. Принимается и их контролирующая функция. Однако любые вопросы,
касающиеся согласования прав распоряжения муниципальной собственностью и
коммерческой деятельности КТОСов с использованием муниципальной собственности, служит
предметом постоянных разногласий.
В процессе становления выявился
ряд общих проблем, вызванных отсутствием научного, системного и реалистичного
подходов к организации и деятельности ТОС. Среди них необходимо выделить
следующие:
- неоднозначность порядка
организации субъектов ТОС и выборов их исполнительных органов: в каких случаях
создания субъектов ТОС (по инициативе граждан, администраций, уличных, дворовых
комитетов, общественных объединений) и при какой форме создания исполнительных
органов ТОС (путем выборов на конференциях представителей граждан, назначением
администрацией, формированием из председателей дворовых, уличных комитетов)
более эффективна их деятельность и обеспечивается участие граждан в ТОС, кто
(администрации, отделы юстиции субъектов РФ) регистрирует и в каком порядке
субъекты ТОС в случае наделения их статусом юридического лица;
- нечеткое определение места
субъектов ТОС в системе местного самоуправления: каков круг полномочий, которые
могут действительно реализовать ОТОСы самостоятельно или совместно с
администрациями, каковы их взаимоотношения с местными администрациями, их
службами и органами государственной власти в решении общих вопросов, касающихся
жителей территории (полная подчиненность администрациям, полная независимость
от них или взаимное ответственное партнерство с администрациями в решении
проблем территорий);
- неопределенность относительно
источников финансовых ресурсов субъектов ТОС: каково должно (или не должно)
быть бюджетное финансирование ОТОСов (постоянное, непостоянное, на конкурсной
основе) и каково их участие в контроле за выполнением доходной и расходной
частей бюджета, каким образом организуется предпринимательская деятельность
ОТОСов (возможна ли она) и как ОТОСы способствуют предпринимательской
деятельности на своей территории, какие другие источники финансирования могут
иметь ОТОСы (от пожертвований, внебюджетных фондов, штрафных санкций,
узаконенных сборов с юридических и физических лиц);
- неполнота и неоднозначность
законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих такие вопросы
организации и деятельности субъектов ТОС, как порядок их организации и выборов
их исполнительных органов, организационно-правовая форма субъектов ТОС,
механизмы определение уставных полномочий и передачи полномочий органами
местного самоуправления субъектам ТОС, учет мнения граждан при решении вопросов
в области экономических, земельных, социальных и экологических отношений,
информированность граждан и ОТОСов о решениях органов МСУ, механизм
финансирования субъектов ТОС, статус должностных лиц и служащих ОТОСов и
гарантии осуществления их деятельности (подобные акты отсутствуют для сельских
поселений, национальных поселений, закрытых территориальных образований и
территориальных образований переселенцев);
- недостаточность
материально-технической базы ОТОСов (офисов и современного офисного
оборудования), информационной поддержки ТОС средствами массовой информации и
информационной "прозрачности" деятельности ОТОСов;
- неумение, а в некоторых случаях
и нежелание органов местного самоуправления использовать потенциал ТОС с одной
стороны и недостаточная активность населения по осуществлению своих прав в
области самоуправления (в том числе, участия в выборах органов государственной
власти, местного самоуправления и ТОС) с другой;
- недооценка общественными
объединениями, движениями, партиями потенциала ОТОСов, равно как и недооценка
ОТОСами потенциала общественных объединений, движений, партий в решении
вопросов ТОС;
- слабый контроль ОТОСов за
деятельностью структур ЖКХ;
- малая активность ОТОСов в
вопросах охраны окружающей среды;
- слабое взаимодействие ОТОСов с
органами социальной защиты;
- недооценка возможностей ОТОСов в
организации различного вида образовательных учреждений, дополнительного
образования детей (центры, клубы, студии, станции, лагеря, кружки, детские
площадки), молодежных центров по месту жительства и центров общения (в
библиотеках, школах, клубах);
- практически полное прекращение
использования потенциала ОТОСов в охране общественного порядка;
- нехватка методического
обеспечения и квалифицированных кадров, вызванная тем, что система обучения
выборных лиц и служащих органов, входящих в систему местного самоуправления до
настоящего времени не сложилась, а там, где она есть, носит излишне формальный
характер;
- несовершенство системы судебной
защиты ТОС (практически она не существует);
- отсутствие
фундаментальных научных исследований в области теории местного самоуправления и
различных форм его осуществления.
Решение указанных проблем, по
оценке экспертов ПИА, должно осуществляться в рамках специальных программ,
направленных на создание условий реализации потенциала ТОС и формирование
институтов местных гражданских сообществ.
Деятельность органов ТОС в г.
Н. Новгороде.
Опыт работы советов
территориального общественного самоуправления в г. Н. Новгороде.
Начавшиеся процессы экономических преобразований в нашей стране (перестройка с 1985г., затем экономические реформы с конца 1991г.), сопровождались глубоким политическим, экономическим и государственным кризисами, что предопределило необходимость проведения кардинальных изменений в системе государственного управления от самых верхних эшелонов власти до местных структур. Радикальным преобразованиям и реорганизации были подвергнуты как законодательные (представительные), так и исполнительные органы власти всех уровней.
В Н. Новгороде прекратили свое
существование районные Советы (2000 депутатов), резко сократилось число
депутатов городского уровня (с 450 до
34 депутатов). Возросло число вопросов, решаемых районными
администрациями, которые ранее решались силами предприятий, общественных
организаций, вместе с тем, значительно увеличилось число обращений, жалоб и заявлений
граждан.
Несмотря на незначительный рост
численности аппарата районных и городских организаций, объем сложнейших задач,
свалившихся на них в связи с перестройкой общества, к сожалению, не позволяет
им дойти до каждого подъезда, дома, детской площадки.
Понятно, что без привлечения
широких слоев общественности эту проблему решить было невозможно.
По инициативе городской Думы в
В Положении был определен порядок
образования и условия первоначального финансирования деятельности Советов.
Было принято главой администрации
решение о выделении из городского бюджета всем созданным на 01.06.94 г. и
создаваемым в том же году Советам по 5 млн. рублей на финансирование своей
первоначальной деятельности. Председатели Советов были зачислены в штаты
районных администраций с соответствующей зарплатой.
Эти меры принесли определенные
результаты.
Если в середине 1994 года в городе
было 34 действующих Совета, то на 1.01.95 г. - 39, на 1.01.96 г. - 66, сейчас -
96.
При этом Советы создаются только
там, где созрели условия, есть актив, определенный настрой жителей.
Множество повседневных проблем,
заботящих сегодня нижегородцев, крайне
беспокоят и Советы
общественного самоуправления.
Оказание социальной помощи
малоимущим, увеличивающийся уровень безработицы, борьба с преступностью,
беспризорностью, благоустройство дорог, развитие транспорта, состояние дорог и многие
другие вопросы жизни нашего
большого сложного города ежедневно рассматриваются администрацией города,
районов и Советами общественного самоуправления. Чтобы
решить проблемы, затрагивающие жителей. Советы обрастают активом, т.к. один
председатель не справится, каким бы активным, ответственным он ни был.
Среди членов советов много
ветеранов, пенсионеров. Сейчас усилия направляются на то, что бы привлечь
молодежь, людей среднего возраста, активистов из родительских комитетов,
ветеранов-афганцев, военных-отставников.
Были определены основные
направления работы в деятельности большинства Советов самоуправления.
Советы проводят многогранную и
разнообразную деятельность с населением микрорайонов с помощью общественных
организаций, действующих в микрорайонах и через возрождающиеся вновь домовые
комитеты.
Ежегодно ко Дню города проводится
конкурс на лучший Совет общественного самоуправления года по шести
направлениям: за лучшую работу Советов по благоустройству, озеленению
территории микрорайонов, с населением, с детьми и подростками, по социальной
защите, совместную работу с правоохранительными органами. Каждый четвертый Совет общественного самоуправления - является победителем, награждается
свидетельством и денежной премией от городской Думы и администрации города.
С приходом на пост главы городской
администрации Склярова И.П. отношения к Советам общественного самоуправления
изменились в лучшую сторону. Активизировалась работа по созданию Советов и
повысилась их роль в жизни города, больше внимания стали уделять им
администрации города и районов. Согласно ряду Распоряжений мэра и Постановлений
городской Думы, а так же Распоряжениям Глав районных администраций о
делегировании полномочий общественным органам самоуправления, Советы приобрели
широкие возможности. Им были
предоставлены некоторые
права и исполнительно-распорядительные функции от
районных администраций, что позволило почувствовать им себя хозяевами на своих
территориях, способствовало формированию
полнокровного бюджета, необходимого для развития микрорайонов.
Вся деятельность Советов проходит
в тесном контакте с районными администрациями: участие в еженедельных
оперативных совещаниях у глав районных администраций позволяет им быть в курсе
всех районных проблем, а так же ставить свои вопросы перед специалистами
администрации.
Периодически проводимые на уровне
города семинары позволяют познакомиться с опытом своих коллег, как из Нижнего
Новгорода, так и из других городов.
У Советов общественного
самоуправления имеется много и своих проблем, взять хотя бы с точки зрения
юриспруденции. С одной стороны. Советы по своему юридическому статусу являются
организациями с правами общественных
объединений, с другой стороны, регистрируются они, в подавляющем большинстве,
администрациями районов, а не в Управлении
Юстиции Нижегородской области. Финансово и организационно они подчинены
районной и городской Администрации, являясь, как бы частью местного
самоуправления города. Поэтому, оставаясь общественными организациями. Советы
обладают рядом полномочий и делегированных прав администрациями города и района
приобрели определенные властные функции. Представительные органы власти и
администрация города на сегодняшний день серьезно работают над подготовкой ряда
документов, регламентирующих деятельность Советов общественного самоуправления,
которые более эффективно можно использовать на благо населения, проживающего в
микрорайонах.
На сегодня существует ряд основных
задач, стоящих перед Советами:
• достижение экономической
самостоятельности;
• определение приоритетных
направлений деятельности каждого Совета и получение под них полномочий от
районных администраций;
• обрастание широким кругом
актива;
• активная пропаганда своей
деятельности среди населения;
• чтобы Совет в своем микрорайоне
в рамках своих полномочий был полноправным выразителем интересов большинства
жителей.
В
целях активизации
деятельности Советов общественного самоуправления и привлечения
населения к решению вопросов благоустройства микрорайонов под руководством
главы местного самоуправления города Нижнего Новгорода и председателя городской
Думы был организован и проведен конкурс "На лучший Совет общественного
самоуправления в г. Нижнем Новгороде" в
Цели и задачи проведения конкурса:
1. Активизация деятельности
Советов общественного самоуправления
населения по наведению чистоты,
порядка, благоустройства в микрорайонах;
2. Привлечение населения к
озеленению микрорайонов, дворов, декоративному оформлению балконов, лоджий;
3 .Активизация деятельности
Советов общественного самоуправления по улучшению работы спортивных площадок в
зимнее и летнее время, увеличения числа площадок, их разнообразия,
оснащенности;
4.Привлечение детей и подростков к
спортивно-массовой и кружковой работе в школах, детских клубах по месту
жительства;
5.Привлечение населения к охране общественного порядка,
предупреждению и профилактике
правонарушений, повышению активности
народных дружин, развитию сети опорных пунктов, постов доверия;
б. Освещение деятельности работы
Советов общественного самоуправления в средствах массовой информации.
Конкурс "На лучший Совет
общественного самоуправления г. Нижнего Новгорода" проводился в два этапа.
Первый этап - районный, т.е.
конкурс проводился среди всех Советов общественного самоуправления района.
Второй этап - городской, т.е.
конкурс проводился среди лучших Советов общественного самоуправления районов
города.
Деятельность Советов
общественного самоуправления
оценивалась по следующим направлениям.
1. По лучшему благоустройству территории
Совета общественного самоуправления (организация общественных работ,
субботников по уборке территории микрорайона, ремонта детских площадок, изготовления новогодних аттракционов, асфальтирование
дорог).
2. За лучшее озеленение и
содержание зеленых насаждений, цветников на территории Совета общественного
самоуправления (за лучший дом, двор, балкон, подъезд, палисадник, улицу).
3. За лучшую организацию
совместной работы по охране общественного порядка с участковыми инспекторами,
опорными пунктами, товарищескими судами и инспекцией по делам
несовершеннолетних на территории микрорайона.
4. За лучшую работу с жителями
микрорайона в организации и проведении праздников на территории микрорайона
(Новый год, Масленица, День победы, День города, района.)
5. За лучшую работу по социальной
защите населения микрорайона (работа
с многодетными семьями,
неполными семьями, инвалидами,
пенсионерами, советами ветеранов, женсоветами)
6. За лучшую организацию работы с
детьми на территории микрорайона
(взаимодействие со школами,
клубами, библиотеками, работа спортивных секций, зимних катков и
организация летнего отдыха детей).
Городская комиссия подвела итоги
второго этапа конкурса среди Советов общественного самоуправления ко Дню города
(распоряжение главы местного самоуправления города Нижнего Новгорода "О
подведении итогов конкурса на лучший Совет общественного самоуправления в г.
Нижнем Новгороде в
Конкурсы планируется проводить и в
будущем, охватывая все стороны деятельности Советов, включая и новые
направления работы с населением.
Территориальное
общественное самоуправление- это новый уровень самоуправления- уровень
микрорайонов и поселков. На уровне сегодняшнего самоуправления в жилом
комплексе можно в будущем представить полноценный орган представительской
власти со своим бюджетом, задачами и правами.
Что касается теории
самоуправления, то здесь следует различать понятия городское самоуправление и
просто управление. При управлении различают субъект и объект управления. Это
понятно.
Например, это администрация и население города. Население
не может сегодня оказать сколько-нибудь заметного влияния на формирование
исполнительной власти, даже через городскую Думу. Отсюда они объективно
отделены друг от друга и определенным образом противопоставлены.
Самоуправление же имеется, когда
объект и субъект управления как бы сливаются, то есть мы можем говорить об
управлении не по вертикали, а по горизонтали. Далее, управленческий опыт
подсказывает, чтобы система управления городом была стабильной и эффективной,
она должна дополнять себя самоуправляющими подсистемами, или хотя бы терпеть их
внутри себя. Если рассмотреть правовую сторону, то самоуправление должно
отличаться от управления тем, что население
определенной территории наделяется шестью суверенными правами:
1. Это организационный суверенитет, т.е.
это право самим решать, какие им нужны представительные и исполнительные
органы.
2. Это кадровый суверенитет, т.е. возможность самим
определить кадровую политику, как
формировать кадры в этом представительном и исполнительном органе.
3. Это суверенитет в области планирования, и, прежде всего в
использовании земель.
4. Это суверенитет в издании определенных правовых актов.
5. Финансовый суверенитет. Это оговоренные, закрепленные
нормативы по доходной части.
6. Это налоговый суверенитет. То есть право введения налогов.
Если рассматривать сегодняшнюю
систему управления городом с этой точки зрения, то она далеко от совершенства и
никак не может называться самоуправлением, Для того, чтобы говорить о
самоуправлении города в целом, мы по мировой классификации имеем слишком мало
признаков автономии и степени признания местных свобод.
Отсюда можно
сделать выводы:
Первое: из теории и практики
следует, что в Н. Новгороде мы далеки еще от оптимального соотношения между
самоуправлением и тем, что можно назвать вертикалью государственного
управления. И то, что сегодняшняя исполнительная власть в лице мэра и
администрация города предприняли серьезные шаги к достижению этого баланса,
делает им честь.
Второе: стоит относиться к ТОС не
просто как очередному эксперименту, а как к началу формирования нового для
российских городов уровня власти. Они должны охватывать 100% населения и территорий и быть тем самым уровнем, на котором
наиболее полно реализуется идея самоуправления.
Третье: на данный момент нет
федерального закона, регулирующего деятельность органов ТОС. С его принятием
могут быть решены многие проблемы в функционировании органов ТОС, и правовые
акты, принятые представительными органами местного самоуправления о ТОС будут
приведены в соответствие федеральному закону.
Четвертое: необходимо предоставить органам ТОС больше
полномочий для повышения эффективности своей деятельности. Тогда многие
проблемы территории будут решаться в более короткие сроки и с большей
результативностью самими органами ТОС.
Отсюда следует вывод о том, что
необходимо перенести центр тяжести по организации управления жизнью поселений
на самих жителей, создать эффективный механизм самоуправления в селах,
поселках, малых и больших городах. Через территориальное общественное
самоуправление можно соединить общественные потребности в эффективном
управлении территориями с интересами жителей конкретных населенных пунктов.
Существующий опыт создания и
деятельности органов ТОС позволяет не только делать обобщения, анализировать
недостатки, но и прогнозировать перспективы развития данной формы самоуправления.
Представляется, что в условиях политической и экономической стабильности они
займут свое место в системе местного самоуправления и, будут являться первичным
звеном территориального самоуправления.
Несмотря
на точное определение понятия “территориальное общественное самоуправление” в
Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации", до настоящего времени многие активисты ТОС,
муниципальные деятели и даже ученые спорят о сущности территориального
общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в частности, к
одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным
объединениям. На самом деле, ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан
только на основе анализа норм действующего законодательства.
Территориальное
общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям
граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы
законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность
не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами
субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть
признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации
местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации он в этом
качестве не назван.
Правовой
статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием
статьи 27 Федерального закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” и ее 1 пунктом: территориальное
общественное самоуправление - это форма участия населения в
осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации
граждан по месту их жительства. Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы
местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает
общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах,
направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной
жизнедеятельности.
Правовой
статус ТОС в настоящее время отличается от установленного ранее Законом
Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации”. До принятия
Конституции Российской Федерации органы ТОС входили в систему местного
самоуправления; местное самоуправление осуществлялось через представительные
органы местного самоуправления, местные органы управления, формы прямой
демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления
(ст.2 Закона Российской Федерации). В соответствии с действующим федеральным
законодательством органы ТОС обособлены от органов местного самоуправления и не
включены в их систему. Использование норм ранее действовавшего законодательства
без учета их соответствия существующему, привело к
тому, что, несмотря на точное определение территориального общественного
самоуправления действующим федеральным законодательством, в законах ряда
субъектов Российской Федерации, а также в нормативных правовых актах органов
местного самоуправления, перепутаны понятия местного самоуправления и
территориального общественного самоуправления. В правовых документах как
муниципального образования, так и органов ТОС, органы территориального
общественного самоуправления наделяются властными полномочиями, правом принятия
общеобязательных на своей территории актов, хотя ни сущность ТОС, ни способ
формирования этих органов не допускают передачи органам территориального
общественного самоуправления властных прав в отношении граждан и юридических
лиц. Формирование такого властного института противоречит основам
конституционного строя Российской
Федерации. В рассматриваемых случаях, как правило, основной задачей органов ТОС
является исполнение решений органов местного самоуправления, выполнение их
функций. При этом полномочия органов ТОС исчерпывающим образом установлены
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, руководители ТОС
в ряде случаев после избрания населением утверждаются или назначаются органами
местного самоуправления, получают заработную плату в органах местного
самоуправления, а иногда и состоят в их штатах, т.е. являются муниципальными
служащими. Это определяет направление деятельности таких лиц, их подотчетность,
а иногда и подчиненность, выборным должностным лицам местного самоуправления, а
не населению. Фактически, в рассматриваемых случаях
органами ТОС называются территориальные подразделения органов местного
самоуправления, но эти территориальные структурные подразделения не
предусмотрены уставом муниципального образования. Непонимание сущности ТОС
приводит к возникновению ряда проблем в организации
деятельности территориального общественного самоуправления, отказа населения от
участия, а иногда и противодействие работе таких псевдоТОС, заменяющих
подлинную самодеятельность граждан.
Важность
такого института, как территориальное общественное самоуправление обусловлена
тем, что ТОС способствует воспитанию гражданского самосознания, организации
активного сотрудничества власти и народа, преодолению пассивности и
иждивенческих настроений населения. Исходя из этого,
органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать
созданию ТОС, проводить разъяснительную работу среди населения, создавать
условия для формирования и деятельности органов территориального общественного
самоуправления. Существенную помощь здесь могут оказать депутаты от
соответствующих избирательных округов.
Однако
при организации ТОС необходимо учитывать, что органы ТОС могут создаваться
только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами
при формировании этих органов, так как именно граждане сами решают, какие
собственные инициативы они будут осуществлять в вопросах местного значения.
При
нормативном регулировании территориального общественного самоуправления
законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления должны точно представлять себе рамки такого
регулирования.
В
первую очередь, как законодательством, так и Уставом муниципального
образования, должно быть установлено право граждан на осуществление
территориального общественного самоуправления и определены гарантии такого
права. Серьезным является вопрос об установлении территорий, на которых
осуществляется ТОС. Поскольку под ТОС понимается самоорганизация граждан
по месту их жительства, имеет смысл предоставить право выбора территории, на
которой будет осуществляться ТОС, самим гражданам, а органам местного
самоуправления лишь установить границы этих территорий. Наиболее
распространенным является создание органов ТОС в городах и поселках на
территориях дворов, улиц, кварталов. Возможно формирование органов ТОС и в
микрорайонах, однако такие органы обычно создаются для решения более крупных и
единичных задач (экологических, градостроительных, создания добровольных дружин
по охране общественного порядка, организации работы с молодежью). В сельской
местности возможно создание органов ТОС в мелких поселениях, не являющихся
муниципальными образованиями.
Рамочно
в законодательстве субъектов Российской Федерации и более детально в уставе
муниципального образования должен быть установлен порядок организации и
деятельности территориального общественного самоуправления, обеспечивающий гарантии
участия в территориальном общественном самоуправлении всех дееспособных
граждан, проживающих на соответствующей территории и достигших определенного
возраста, и легитимность создаваемых органов ТОС. Общепринято, что собрания
граждан как высший руководящий орган ТОС являются правомочными при участии в
них не менее половины граждан, проживающих на соответствующей территории и
имеющих право на участие в ТОС. Органы ТОС могут избираться на конференции
граждан. Нормы представительства на конференции устанавливаются
представительным органом местного самоуправления и должны обеспечить жителям
возможность избрания делегатов на конференцию из числа граждан, лично им
знакомых (например, один представитель от подъезда в малоэтажном доме, либо от
квартир, расположенных на одной лестничной клетке в многоквартирных домах; от
улицы с частной застройкой или нескольких домов на такой улице и т.п.).
Делегаты не могут назначаться на конференцию органами местного самоуправления
или органами ТОС. Конференция считается правомочной при участии в ней не менее
2\3 делегатов.
Подготовка
собрания (конференции) проводится открыто и гласно. Все жители должны быть
заблаговременно оповещены о месте, времени проведения и рассматриваемых на
собрании (конференции) вопросах. Условия оповещения необходимо определить в
уставе муниципального образования либо нормативном правовом акте
представительного органа местного самоуправления, регулирующем деятельность
ТОС.
Органы
ТОС создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления.
Структура органов ТОС может быть различна, однако имеет смысл предусмотреть,
что высшим органом ТОС является собрание (конференция) граждан, имеющее (ая)
исключительную компетенцию по определению целей и основных направлений
деятельности, принятию устава ТОС, изменений и дополнений к нему, установлению
структуры органов ТОС, утверждению регулярных отчетов о деятельности органов
ТОС, выборам органов ТОС. В том случае, если органы ТОС имеют обособленное
имущество, финансовые и иные средства, занимаются хозяйственной деятельностью,
должен быть избран (сформирован) контрольный орган, например, ревизионная
комиссия с установленными в уставе ТОС полномочиями.
Выборы
органов ТОС проводятся на общих собраниях (конференциях) граждан по месту их
жительства. Действующей до принятия законов субъектов Российской Федерации
ст.82 Закона Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской
Федерации” допускается возможность избрания органов ТОС на основе всеобщего
равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Надо, однако,
учитывать, что возможность проведения на этих принципах выборов органов ТОС не
предусматривается Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
Порядок
проведения выборов органов ТОС согласовывается представительным органом
местного самоуправления. Сроки и порядок согласования определяются нормативными
правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Органы
местного самоуправления могут выделять за счет собственных средств финансовые и
иные ресурсы для проведения выборов органов ТОС, а также для организации их
деятельности. Порядок и условия выделения ресурсов должны быть определены
уставом муниципального образования.
ТОС
должны иметь устав. Требования к уставу определяются нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации. В любом случае, в уставе должны быть указаны цели и
порядок деятельности ТОС, органы ТОС, порядок их формирования, компетенция,
сроки полномочий, подотчетность, сроки и порядок созыва и проведения собраний
(конференций) граждан, порядок приобретения и распоряжения имуществом и
финансовыми средствами ТОС, порядок принятия устава и внесения в него изменений
(дополнений), порядок прекращения деятельности ТОС.
Органы
ТОС подлежат регистрации. Обычно регистрация органов ТОС проводится в органах
местного самоуправления. В уставе муниципального образования должны быть
указаны орган, осуществляющий регистрацию ТОС, порядок регистрации и основания
для отказа в регистрации ТОС.
В
соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут наделяться
правами юридического лица. Порядок и основания приобретения органами ТОС прав
юридического лица, как это ни странно, вызывают много вопросов. Не редки
случаи, когда органы ТОС вынуждены проходить регистрацию в органах юстиции как общественные
объединения, которыми они, как было сказано выше, не являются. В какой же
форме и в каком порядке должны регистрироваться органы ТОС?
Как
установлено Гражданским Кодексом Российской Федерации, правоспособность
юридического лица возникает в момент его создания. Юридическое лицо считается
созданным с момента его государственной регистрации. Юридическое лицо
подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом
законом о регистрации юридических лиц.
ТОС
является некоммерческой организацией. В настоящее время для некоммерческих
организаций отсутствует единый порядок регистрации и действуют разные законы о
порядке регистрации в зависимости от формы, в которой эти организации созданы.
Пунктом 3 статьи 50 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусмотрено,
что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут
создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных
организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений,
благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных
законом. ТОС - особая форма некоммерческих организаций, предусмотренная
Федеральным
законом "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации". Порядок регистрации ТОС
как юридических лиц должен быть установлен законом. Анализ норм Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" позволяет сделать однозначный вывод о том, что нормы
о порядке регистрации ТОС как юридического лица должны содержаться в законах
субъектов Российской Федерации. Важно обратить внимание законодателей субъектов
Российской Федерации на то, что органы ТОС могут быть зарегистрированы как
юридические лица лишь в том случае, если уставом муниципального образования, в
котором созданы данные органы, предусмотрена возможность приобретения органами
ТОС прав юридического лица. Для признания органов ТОС юридическими лицами кроме
прочих условий они должны иметь, в отличие от органов государственной власти и
органов местного самоуправления, для которых это условие не является
обязательным, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении
обособленное имущество, самостоятельный баланс или смету.
Таким
образом, вопрос о порядке государственной регистрации органов ТОС как
юридических лиц должен быть решен в законах субъектов Российской Федерации.
Особо
хотелось бы остановиться на определении компетенции ТОС. Во многих материалах
компетенция органов территориального общественного самоуправления исчерпывающим
образом определена уставами муниципальных образований и нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления. Это не может быть признано правомерным,
так как органы ТОС осуществляют собственные инициативы населения в вопросах
местного значения. Таким образом предмет
деятельности - вопросы местного значения - установлен законодательством,
обязанности органов ТОС - собственные инициативы - определяются населением
самостоятельно при создании органов ТОС. Законодательством субъектов Российской
Федерации и уставами муниципальных образований необходимо установить лишь права
ТОС при осуществлении своей деятельности и во взаимоотношениях с органами
местного самоуправления. К таким правам, по-видимому, следует отнести право
самостоятельно определять направления своей деятельности, включая принятие
программ деятельности ТОС по социально-экономическому развитию соответствующей
территории; право заниматься в установленном порядке
предпринимательской деятельностью для достижения уставных целей; право
выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории,
социально-бытовому и коммунальному обслуживанию населения, строительству и
ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры за счет собственных
финансовых ресурсов или (и) переданных на эти цели органам ТОС по договору с
уполномоченными органами местного самоуправления средств местного бюджета;
право кооперировать на добровольной основе средства населения и организаций различных форм собственности для
финансирования целевых социальных программ; право определять в соответствии со
своим уставом штаты и порядок оплаты труда работников; право обращаться в
органы местного самоуправления, вносить предложения в повестку заседаний
органов местного самоуправления по вопросам, затрагивающим деятельность ТОС;
право выдвижения кандидатов на выборные муниципальные должности; право
организации и проведения собраний граждан
для заслушивания отчетов депутатов и должностных лиц местного самоуправления о
своей работе; право участвовать в составлении и обсуждении бюджета
муниципального образования; право участия в публичных слушаниях и другие права.
Формирование
территориального общественного самоуправления на принципах, установленных
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", еще только начинается. В связи с
этим практики могут столкнуться с множеством проблем и нерешенных вопросов в
области организации и деятельности ТОС.
Главная Предыдущая
Оглавление Следующая
Скачать в zip
Комякова Л.В. Территориальное общественное самоуправление в Нижнем Новгороде// Местное самоуправление Нижегородской области. -1996. -№2
Комякова Л.В. Территориальное общественное
самоуправление в Нижнем Новгороде// Местное самоуправление Нижегородской
области. -1996. -№2
