Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления

  

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

 

Москва 23 апреля 2000 г.

  

 Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного самоуправления

 

Проблемы и перспективы развитием местного самоуправления  в Российской Федерации

Гильченко Л. В.

 Предпосылками современного этапа развития местною самоуправления явилось все более четко осознаваемая государственной властью в конце 80-х - начале 90-х годов экономическая невозможность эффективно обеспечивать свои социальные гарантии перед населением. Потребность постепенного перено­са решения социальных вопросов на усмотрение местных органов власти реализовалась в фактическом отказе государства от их реализации в связи с полномасштабным политическим и экономическим кризисом, приведшим к разрушению СССР и партийно-советской системы управления государством.

Таким образом, на местную власть были «сброшены» значи­тельные государственные полномочия без какого-либо существен­ного материально-финансового обеспечения, при отсутствии у местных органов власти опыта их реального самостоятельного осуществления.

Конструктивной тенденцией выхода из того положения, в ко­тором оказались в начале 90-х годов местные власти, стал рост корпоративности деятельности руководителей органов местного самоуправления с целью объединения усилий по совместному выходу из сложившейся ситуации, по отработке оптимальных решений существующих проблем с учетом появляющегося на ме­стах опыта. Эта тенденция привела к появлению большого коли­чества разнородных и разнопрофильных объединений органов местного самоуправления и их руководителей. Буквально за 2-3 года в России сформировалась целая система региональных, меж­региональных и всероссийских союзов и ассоциации, нацелен­ных на решение тех или иных проблем местных властей.

Представители союзов и ассоциации местного самоуправления приняли активное участие в процессе разработки новой Консти­туции, благодаря чему права н принципы деятельности мест­ного самоуправления были закреплены как в Основах консти­туционного строя (прежде всею часто 2 статьи 3 и статья 12), так и в специальной 8 главе Конституции России. Именно наличие достаточно полно прописанных конституционных норм к позволило развиваться процессу становления этого властного института, несмотря на активное сопротивление разнородных по­литических сил и, как следствие, длительное отсутствие соответствующего федерального и регионального законодательства.

Местное самоуправление обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определен­ной локальной территории, из необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории.

Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом об­ществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права можно рассматривать, как показатель уровня развития демократии в государстве.

Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственного уровня (Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, к» есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого горо­да, поселка, села, деревни, волости и т.д. Роль выразителя мест­ных интересов и призвано играть местное самоуправление.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации мест­ное самоуправление в Российской Федерации признается и га­рантируется, самостоятельно в пределах своих полномочий и яв­ляется одной из 4юрм осуществления народом своей власти. При этом организационная самостоятельность местного самоуправле­ния обеспечивается тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Основа эконо­мической самостоятельности местного самоуправления - призна­ние и защита муниципальной собственности, в том числе соб­ственности на землю и другие природные ресурсы, самостоятель­ности местных бюджетов. Данные конституционные положения относятся к основам конституционного строя Российской Федера­ции и направлены на обеспечение политико-правовой стабильно­сти положения местного самоуправления в системе публичной власти.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется правом избирать и быть избранными в органы ме­стного самоуправления, направлять индивидуальные и коллек­тивные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения или действия (или бездействия) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы  иного значения, как через органы местного самоуправления, так  и путем прямого волеизъявления.

Конституцией Российской Федерации прямо названы важнейшие вопросы  местного значения: создание условий для осуществления права на жилище, охрана здоровья, образования, управление муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем, перечень вопросов местного значения не является закры­тым - его расширение предполагается в федеральном и регио­нальном законодательстве. Конституционной нормой установле­на возможность наделения органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями с передачей необхо­димых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Гарантиями местного самоуправления являются право на су­дебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, воз­никших в результате решений, принятых органами государствен­ной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправле­ния, установленных Конституцией Российской Федерации и фе­деральными законами.

Особую роль играет местное самоуправление в процессе фор­мирования гражданского общества, то есть общества инициатив­ных, законопослушных граждан, знающих свои права и умею­щих их отстаивать. Самоуправление одновременно является и механизмом формирования гражданского общества, и неотъем­лемой его частью. Осуществление гражданами конституционных прав на принятие общественно значимых решений позволяет на­полнить идею народовластия реальным содержанием.

Местное самоуправление как элемент государственного уст­ройства позволяет оптимизировать использование государствен­ных ресурсов. Будучи властью, создаваемой населением муни­ципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, местное самоуправление способно решать вопросы местного значения в экономически наи­более эффективных формах, с учетом конкретных условий каж­дого отдельно взятого муниципального образования. Поэтому развитое местное самоуправление позволяет государственной власти, в соответствии с принципом субсидарности; сконцентриро­ваться на решении проблем общегосударственного и регионального уровней, способствует оптимизации государственного управления.

Таким образом, поддержка со стороны государственного развития муниципальных образований должна рассматриваться как составная часть реализации концепции государственного устройства России, ориенти­рованной на обеспечение эффективного и согласованного функционирования трех уровней публичной власти в Российской Фе­дерации - Федерального, регионального (субъектов Российской Федерации) и муниципального - в интересах обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации.                  

В 1995-1997 годах в субъектах Федерации противоречиво и трудно шел процесс 4юрмирования выборных органов местного самоуправления. Для того чтобы подтолкнуть этот процесс, при­шлось в ноябре 1996 года принять специальный Федеральный •закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ из­бирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

В течение 1996-1998 годов в результате широкомасштабных выборов были сформированы органы местного самоуправления в более 12 тыс. муниципальных образованиях, в результате чего появилась мощная группа собственных экономических, а значит, и политических интересов, которая в силу самой природы своего существования вынуждает муниципалов добиваться разграниче­ния компетенции с органами государственной власти, а значит - и материальных источников ее реализации (собственность, финансы), что, собственно, и предусматривают соответствующие положения Конституции России.

Таким образом, речь идет о кардинальном перераспределении власти на региональном уровне, как закономерном этапе проис­ходящих в государстве процессов. Федеральный Центр, проведя в основном такое перераспределение с регионами, должен целе­направленно добиваться последующего перераспределения на уровне регионы - муниципальные образования.

Анализ причин торможения этих процессов привел к понима­нию необходимости регулирования реформы местного самоуп­равления и координации государственных органов власти, уча­ствующих в решении этой задачи на федеральном уровне, что привело к созданию на федеральном уровне координационного центра реформы местного самоуправления - Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.

В ходе своей трехлетней деятельности Совет по местному само­управлению в Российской Федерации сформулировал в своих решениях роль и место муниципальных образований и органов местного самоуправления в решении государственных задач. Это,

во-первых, особая роль муниципалитетов в создании условий экономического подъема (подъем муниципалитетов как условие подъема России, финансовое оздоровление, стимулирование раз­вития малого бизнеса);

во-вторых, участие муниципалитетов в решении вопросов со­циальной политики государства (организация адресной социаль­ной помощи, выработка социальных механизмов разрешения про­тиворечий и конфликтов, ориентация социальной политики на индивида, конкретного гражданина);

в-третьих, роль местного самоуправления в формировании институтов гражданского общества (вовлечение гражданина в процессы публичного управления через механизмы реализации местного самоуправления).

Из сказанного вытекает необходимость четких и действен­ных государственных гарантий местного самоуправ­ления в целях создания условий дееспособности орга­нов местного самоуправления по реализации их кон­ституционных  полномочий.

Таким образом, возникло понимание необходимости разработ­ки долгосрочной государственной политики по этому вопросу.

8 июня 1999 года на очередном заседании СМ С были одобре­ны разработанные специальной межведомственной комиссией при Совете, созданной Президентом России, Основные положения государственной политики развития местного самоуправления и долгосрочная Федеральная программа поддержки муниципаль­ных образований - документы, которые должны дать новый по­ступательный импульс развитию местного самоуправления.

Основные положения состоят из пяти разделов.       

 Прежде, чем определять цели, задачи и направления деятель­ности государства в области развития местного самоуправления, необходимо четко представлять себе исходную точку, то есть со­временное состояние местного самоуправления н России (описа­ние дано в разделе II Основных положении) и конечный резуль­тат реализации государственной политики, то есть идеальную модель института местного самоуправления, которая закреплена нормами Конституции Российской Федерации (описание такой модели приведено в разделе I документа).

В разделе III Основных положений определены цель, основ­ные направления и задачи государственной политики в области развития  местного самоуправления как вектор, проведенный от исходной точки (современного состояния) к конечной (конституционной модели местного самоуправления). Целью государственной политики в данной области является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективной его деятельности как необходимого условия становления экономически и социально развитого демократического государства: направления государственной политики вытекают из положений Конституции Российской Федерации. Это обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления и обес­печение государственных гарантий местного самоуправления. В рамках каждого из направлений определен круг задач, которые предстоит решать. В разделах IV и V определены принципы и механизмы реализации государственной политики в области развития местного самоуправления.                           

В разделе II Основных положений сформулирован также ряд о6щих проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России. Наиболее серьезными из них являются несогласованность и несистематизированость законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, а также неполное и не­последовательное законодательное регулирование вопросов орга­низации и деятельности местного самоуправления.

I Указом от 15 октября 1999 года №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области разви­тия местного самоуправления в Российской Федерации» не толь­ко утверждены Основные положения государственной политики к области развития местного самоуправления в Российской Феде­рации, но и определены принципиальные подходы к ее реализации. Так, федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено применять Основные положения при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществ­ления местного самоуправления. КМО, союзам и ассоциациям муниципальных образований, органам местного самоуправления рекомендовано содействовать реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ.   

В связи с тем, что мероприятия Федеральной программы госу­дарственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномо­чий местного самоуправления рассчитаны на реализацию ограни­ченного круга задач, определенных Основными положениями. Управление Президента Российской Федерации по вопросам ме­стного самоуправления в качестве рабочего аппарата Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации готовит пред­ложения по реализации Основных положений в максимально полном объеме, с учетом роли в решении этой задачи не только федеральных министерств и ведомств, но и соответствующих ор­ганов государственной власти субъектов Федерации, а также ор­ганов местного самоуправления в лице их объединений и КМО Российской Федерации.

Необходимо отметить, что при непосредственном участии пред­ставителей Конгресса на основе программных предложений, одоб­ренных Советом по местному самоуправлению в Российской Фе­дерации, была разработана и утвержденная постановлением Пра­вительства Российской Федерации №1394 от 15 декабря 1999 года Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправ­ления, рассчитанная на 15 лет.

Возрастающее влияние Конгресса муниципальных образова­ний РФ подчеркивает и тот 4)акт, что В. В. Путин распоряжени­ем Правительства Российской Федерации №162-р от 31 января 2000 года установил особый порядок взаимодействия федераль­ных органов исполнительной власти с Конгрессом, предусматри­вающий, в частности, учет позиции Конгресса при рассмотрении предложений по планам законопроектной деятельности Прави­тельства Российской Федерации, включение представителей Кон­гресса в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, созда­ваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований, а также оказание содей­ствия деятельности Конгресса.

Установившаяся в последнее время достаточно высокая сте­пень координации вопросов развития местного самоуправления на федеральном уровне только подчеркивает недостаточную эф­фективность, а то и полное отсутствие такой работы во многих субъектах Федерации. Можно с уверенностью констатировать, что дальнейший темп развития реформы местного самоуправления во многом зависит от процессов в этой сфере, происходящих именно на региональном уровне российского государства.    

Чем более ясными становятся для многих региональных лидеров конечные цели реформы, необходимость делиться не только властными полномочиями (а значит, и ответственностью), но и вполне конкретными материальными и финансовыми ресурсами» тем активнее и сплоченнее нарастает реакция в виде требований ревизии соответствующих норм Конституции и Федерального за­конодательства.            

Наиболее серьезными аргументами, приводимыми «в обосновании такой позиции, как правило, являются:      

• отсутствие управляемости в перманентных (см.: реформированных, кризисных, предвыборных и т.д.) условиях;

• криминальность местной власти, многочисленные нарушения законов;                                            

• слабая зависимость от населения.

Если первый тезис является универсальным во все времена II мало связан с реальным правовым статусом органов местного самоуправления, установленным федеральным законодатель­ством, а второй является отражением общей социальной про­блемы, свойственной всем административным и общественным институтам в современной России, то проблема слабого влия­ния населения на деятельность органов местного самоуправле­ния (при том, что ситуация здесь несравнимо лучше, чем с органами государственной власти тех же субъектов Федера­ции) является, на мой взгляд, главной опасностью для суще­ствования и развития самого института местного самоуправле­ния в России в постоянно меняющихся политических услови­ях. Если население не осознает в деятельности муниципаль­ных органов реализации своего права, своих личных свобод, не видит инструмента реализации своих повседневных инте­ресов, ликвидация этого института местной демократии - воп­рос политической конъюнктуры и административно-правовых технологий.

В связи с этим едва ли не важнейшей задачей, как федераль­ной власти, так и, прежде всего, самих муниципальных полити­ков является демократизация местной власти, усиле­ние коллегиальных начал в ее деятельности разви­тие эффективных контрольных механизмов со сто­роны представительных муниципальных органов и не­посредственно самого населения.

Таким образом, сформировав на 1 этапе реформы выборные органы местного самоуправления и создав систему их взаимодействия с госу­дарственной властью;

проводя сейчас при вполне понятном сопротивлении, разгра­ничение компетенции и собственности с органами государ­ственной власти субъектов Федерации,

необходимо думать и о правовых и социальных механизмах решения третьей задачи, следующего этапа реформы местного самоуправления:

усиления влияния населения на деятельность орга­нов местного самоуправления, установления эффективной обратной связи между гражданами и избираемыми ими органами местного самоуправления, создания системы действенного конт­роля со стороны населения за эффективностью реализации пре­доставленных муниципальной власти полномочий и распоряжени­ем переданными под эти полномочия материальными ресурсами.

Говоря о необходимости развития, укрепления местного само­управления мы всё больше вынуждены говорить об укреплении именно муниципальной власти как реального инструмента реа­лизации местного самоуправления. Понятно, что желание выде­лить проблемы местного самоуправления в более простые и по­нятные проблемы управленческих структур всегда присутствует на федеральном уровне, поскольку проблемы включения в про­цессы муниципальной деятельности населения, механизмы вклю­чения населения, реального влияния на решения, принимаемые органами местного самоуправления - очень сложные процессы, но от этого необходимость их решения не становится меньше. Тем не менее, сейчас при выстраивании системы управления в госу­дарстве для определения четких принципов и механизмов взаи­моотношений местного самоуправления с федеральной и регио­нальной властью крайне важно выделить роль и место именно органов местного самоуправления, муниципальной власти во всей деятельности государства. Именно поэтому в последнее время мы стали чаще говорить об органах муниципальной власти, чем о местном самоуправлении, подразумевая все-таки, что это одна из составных частей осуществления местного самоуправления. Кон­ституция предусматривает три направления взаимоотношений с местным самоуправлением:

·        обеспечение реализации права граждан на осуществление местного самоуправления;

·        создание условий реализации права на самостоятельности

органов местного самоуправления;                          

·        государственные гарантии развития местного самоуправления.

Все эти составляющие - части одного процесса, однако, в зависимости от конкретной ситуации приоритетным в деятельности государства становится то или иное направление государственной политики развития местного самоуправления.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip