Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления
Москва 23 апреля 2000 г.
Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между
органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного
самоуправления
Рубченко Н.А.
Волгоградская академия государственной службы.
Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации, прописаны предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, обозначено существование предметов ведения субъектов Российской Федерации, что определило сферу законодательного регулирования как Российской Федерации, так и ее субъектов. Представляется возможным положить в основу классификации законодательной деятельности субъекта Российской Федерации конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
В отношении предметов ведения Российской Федерации ст.76 Конституции Российской Федерации определила принятие только федеральных законов. Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предмет ведения Российской Федерации определен как сфера;
общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации, формами реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации определены федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие. прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следовательно, сферы общественных отношений, являющиеся предметами ведения Российской Федерации, не подлежат законодательному регулированию субъектом Российской Федерации.
Если обратиться к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то в этой сфере законодательные органы обладают правом осуществлять законодательное регулирование. Отношение к установлению в Конституции Российской Федерации предметов совместного ведения неоднозначно. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции Российской Федерации как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья расценивается, как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами. Встречаются взгляды на ст.72 Конституции как на результат компромисса между федеральной и региональными властями, не сумевшими на момент принятия Конституции Российской Федерации договориться по своим исключительным полномочиям, или как на переходном положения.
Согласно п.2 ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. В рамках совместного ведения законодательные органы субъектов Российской Федерации наделены значительными полномочиями. Законодательство по предметам совместного ведения развивается стремительно, восполняя пробелы в федеральном законодательстве, часто выходя за рамки предметов ведения субъектов Российской Федерации, нарушая Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. Законодательные органы субъектов Российской Федерации и соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» самостоятельно определяют систему органов государе тонной власти в субъектах Российской Федерации путем принятия уставов и конституций. Решаются вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина путем создания дополнительных гарантий обеспечения прав человека и гражданина, создания института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Принимаются дополнительные меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности: в бюджетах субъектов Российской Федерации и целевых программах предусматриваются дополнительные средства для решения указанных вопросов, создаются добровольные народные дружины, население привлекается к охране общественного порядка.
В регионах развивается земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды. Осуществляется законодательное регулирование вопросов воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства и детства, социальной защиты и социального обеспечения. Законодательством субъектов Российской Федерации устанавливается административная ответственность за нарушение законов субъектов Российской Федерации. Законодательные органы принимают участие в формировании семейного, жилищного права, учитывая специфику своих регионов.
Значительное место отводится законодательству субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. В отношении органов местного самоуправления пределы законодательного регулирования субъектов Российской Федерации определены Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В субъектах Российской Федерации приняты законы, регулирующие общие вопросы организации местного само" управления, а также специальные законы, направленные на регулирование порядка формирования и деятельности органов мест, тного самоуправления, установления порядка создания муниципальных образований, изменения их границ, правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Уровень, на котором осуществляется местное самоуправление, структуру органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации определили по-разному. В ряде субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется только на уровне административно-территориальных единиц (город, район). Так, в Волгоградской области местное самоуправление осуществляется на уровне районов и городов, являющихся административно-территориальными единицами. А в Астраханской области местное самоуправление осуществляется на уровне сельсовета, поселка, района, не имеющих статуса административно-территориальных единиц. Ряд субъектов пошли по пути сохранения вертикали власти и создания уровня государственной власти на территории городов, районов посредством придания представительным местным и исполнительным органам статуса местных органов государственной власти. Пример: Карачаево-Черкесская Республика, республики Ингушетия, Карелия, Татарстан, Адыгея, Башкортостан, Удмуртия, Коми. В Новосибирск кой области и Ставропольском крае существуют территориальные органы государственной власти.
В Конституции Республики Саха (Якутия) имеется раздел «Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Республике Саха (Якутия)». Согласно ст.94 Конституции Республики Саха (Якутия) местное самоуправление осуществляется гражданами с учетом исторических и иных местных традиций. Понятия «местные органы государственной власти» и «местное самоуправление» совмещены, что не дает четкого представления о формах осуществления народовластия, хотя в данном разделе и указывается, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.
В Конституции Республики Ингушетия закреплено, что одновременно действуют органы местной власти и управления и органы местного самоуправления. Ст.90 Конституции Республики Ингушетия определено, что местную власть образуют исполнительно-распорядительные органы - администрации районов, городов, сел, станиц и других административно-территориальных единиц, а ст.92 определяет, что органы местной государственной власти и управления управляют муниципальной собственностью, формируют бюджет, осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают исполнение законодательства республики, а также решают вопросы местного значения. Органы местной государственной власти выполняют все функции местного самоуправления, а местное самоуправление согласно ст.96 признается и гарантируется как деятельность граждан в форме прямого волеизъявления граждан (собрания, сходы, референдумы), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
В Конституции Республики Дагестан определено, что самоуправление может осуществляться через органы управления - местные администрации, и в пределах осуществления государственных полномочий они входят в единую систему органов исполнительной власти Республики Дагестан.
В Удмуртской Республике был принят Закон «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», согласно которому органы государственной власти создавались в пределах административно-территориальных единиц (район, город), а местное самоуправление осуществляется в сельских поселениях, поселках, части городских поселений в пределах жилых комплексов. Конституционный Суд Российской Федерации 24 января 1997 г. при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» признал соответствующей Конституции Российской Федерации возможность включения в систему органов государственной власти Удмуртской республики, как высших органов власти, так и территориальных органов, в том числе органов административно-территориальных единиц. Но при этом признаны не соответствующими принципу разделения властей положения о назначении и освобождении от должности Государственным Советом Удмуртской Республики по представлению председателя правительства Удмуртской Республики, главы администрации района, города, а также положение об отмене актов Советов депутатов и администрации района, города.
Что касается полномочий создаваемых местных органов государственной власти, то Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст.41 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в республике Коми» было признано, что полномочия в области местного бюджета, местных налогов и сборов, муниципальной собственности, а также другие полномочия по решению вопросов местного значения могут осуществляться только органами местного самоуправления. Из данного положения следует, что к ведению местных органов государственной власти могут быть отнесены лишь такие задачи, которые не связаны с решением вопросов местного значения.
Ст.73 Конституции РФ определено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Согласно части четвертой ст.76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В рамках совместного ведения субъекты Российской Федерации ограничены Федеральным законом, его приоритетом по отношению к закону субъекта Российской Федерации. В рамках исключительного ведения субъекта Российской Федерации приоритетом обладают законы субъекта РФ.
Часто возникает вопрос, почему в Конституции РФ не приведен перечень предметов исключительного ведения субъектов РФ. Но ведь круг вопросов, решаемых на уровне субъектов РФ, настолько широк, что его практически невозможно обозначить в рамках одного правового акта. Такое регулирование на уровне Российской Федерации можно было бы рассматривать как вмешательство в исключительную компетенцию субъектов РФ.
Итак, законодательство субъектов РФ можно условно разделить на две группы: законы, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и законы, принимаемые по предметам ведения субъектов РФ.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip