Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

Москва 23 апреля 2000 г.

Раздел II. Экономическая, политическая и социальная база развития местного самоуправления

Геополитические аспекты формировании региональной политики устойчивого развития

Севастьянов В. Л. Генеральный директор Научно-образовательного Центра устойчивого развития городов и регионов Москвской Ассоциации экологического образования.

В настоящее время в стране ещё только формируются концептуальные социально-экономические основы политики перехода страны в целом и составляющих её регионов к устойчивому развитию. Вместе с тем уже отчетливо проявились тенденции возрастания роли регионов и городов (прежде всего крупных) как субъектов национальной политики в этой сфере. Современная обстановка в России характеризуется отсутствием окончательно сформированной системы современного федерализма и статуса субъектов федерации. Еще недостаточно разграничены предметы ведения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, не выверены соотношения равенства различных субъектов с установлением рамок их особенностей, процессы децентрализации плохо регулируются и в ряде случаев приводят к негативным (а иногда и трагическим) последствиям. Возникают трения во взаимоотношениях краев, областей и автономных образований, входящих в их состав; нет решения многих правовых проблем, связанных с образованием новых и трансформацией существующих субъектов Федерации, отсутствуют научно обоснованные методы определения целесообразности и самой возможности изменения статуса субъекта Федерации. Много проблем возникает в области бюджетной политики. По сути дела ещё недостаточно оформились принципы составления региональных бюджетов по структурам доходов и расходов, а также межбюджетных отношений (включая трансферты и субвенции). Проблемы возникают и у субъектов-доноров становления финансовой самостоятельности регионов и у дотационных регионов, получающих финансовую поддержку из федерального бюджета. Следует отметить, что сходные проблемы возникают во многих государствах с федеративным устройством, однако в России они значительно осложнены рядом специфических геополитических факторов. Говоря о внутренней геополитике в случае России нельзя

абстрагироваться от её широтной географической структуры и того, что многие её внутренние проблемы могут быть адекватно решены только в рамках интегрального геополитического поля. Следует с этих позиций подходить к возможности пространственного влияния центра на периферию.

Особую остроту эти проблемы приобретают в свете объективной потребности в развитии местного самоуправления, как одной из основ современного гражданского общества и правового государства. При планировании и практическом осуществлении региональной политики обеспечения устойчивого развития в условиях указанных выше неопределенностей особенно необходим тщательный анализ ситуации в регионе по показателям, доступным контролю и регулированию. Именно мониторинг и целенаправленное регулирующее воздействие со стороны региональных властей при условии неуклонного следования экологическому императиву создадут условия для перехода к устойчивому развитию. При этом само устойчивое развитие следует рассматривать как управляемый процесс, требующий комплексного, системного подхода, при котором намеченные программы работ должны быть ситуативны, то есть должны предусматривать различные варианты действий в соответствии со складывающейся обстановкой. В данной работе продвижение по пути устойчивого развития рассматривается прежде всего с точки зрения выполнения фундаментального принципа обеспечения путем рационального управления социально-экономического прогресса и экологической безопасности в настоящий период и на перспективу. Проводимый анализ должен включать несколько стадий.

1. Социально-экономическое районирование. Проводится экономико-географический анализ с учетом при-родно-климатических условий, природно-ресурсного потенциала, структуры и специализации хозяйства, экологической обстановки. Исследуются особенности распределения собственности по трем уровням - фдеральная, субъекта Российской Федерации, муниципальная. Оценивается существующий производственный потенциал и анализируется динамика объемов производства. Изучается развитие малого бизнеса и предпринимательства. Исследуются демократические процессы и существующая возрастная структура населения, а также его занятость и уровень жизни. Последний оценивается с учетом динамики среднедушевых доходов населения и степени его расслоения по доходам. Анализируется обеспеченность регионального бюджета собственными доходами. Следует отметить, что проблемы причин депрессивности ряда регионов ещё требуют изучения и классификации по регионам для нахождения путей преодоления кризисного развития.

2. Выбор приоритетов регионального развития и интеграционных связей с другими регионами.

Анализируются необходимость и возможность реструктуризации производственного потенциала, особенно находящегося в муниципальной собственности, так как он является финансовой опорой местного самоуправления. Очевидно, что стратегия перспективного развития определяется в зависимости от характеристик региона, выявленных на стадии социально-экономического районирования. Стратегии будут различными для районов высокой промышленной активности и аграрно-ориентированных, или районов с преобладанием природно-ресурсной (сырьевой) ориентации. Определяются цели и перспективы развития межрегиональных экономических связей и возможные «точки роста» производственных структур межрегионального уровня. При этом следует исходить из того, что области с типологически близкими проблемами могут образовывать интеграционные структуры, применительно к которым отношения центра и регионов строятся по геополитической формуле «стратегический централизм + культурно-экономический регионализм». Оцениваются возможности у совершенствования координации действий с отраслевыми ведомствами. На этом этапе нельзя терять из поля зрения важную цель преобразований - создать благоприятную среду для развития (прежде всего функционального, социально полезного предпринимательства в интересах территории.

3. Оценка инвестиционного потенциала региона.

Разработка концептуальных положений будущей программы социально-экономического развития региона базируется на рациональном использовании имеющихся ресурсов и привлекаемых, инвестиций. На основе системы социально-экономических прогнозов осуществляется программно-целевое планирование (текущее и долгосрочное), включая межрегиональные программы. В соответствии с этими программами выстраиваются инвестиционные приоритеты и намечаются источники ресурсного обеспечения программ, определяется соотношение вкладов федеральных и региональных инвесторов. Распределяется ответственность за реализацию программ. На этой стадии важно правильно оценить инвестиционный потенциал региона. Последний складывается из суммы составляющих — промышленного ресурсно-сырьевого, интеллектуального потенциалов; важную роль играют такие факторы, как развитость инфраструктуры, сложившаяся экологическая ситуация. К числу наиболее динамичных по инвестиционному потенциалу регионов у нас в настоящее время относят, как правило, регионы с богатыми запасами углеводородного сырья, а также те, которые лидируют по текущим показателям бюджетных доходов, объемам валового регионального продукта и товарооборота. Однако в настоящее время - об этом свидетельствует опыт передовых зарубежных стран - возрастает значение таких показателей, как численность экономически активного населения, число малых предприятий, численность занятых научными исследованиями; важное значение приобретает развитость автодорожной сети. Особое внимание на этой стадии следует уделить организации менеджмента инноваций.

4. Оценка рисков, возникающих для устойчивого развития. Проводится оценка всех факторов, создающих (или потенциально) могущих создать угрозу устойчивому развитию региона природных до антропогенных, включая техногенные, экологические, экономические, социально-политические, криминальные и другие. В ряде крупных регионов и городов (например, в Москве) накоплен ценный опыт анализа таких рисков в ходе исследований, проводящихся в рамках комплексных программ безопасности (они интегрируются в федеральную Комплексную программу «Безопасность России»). По результатам такого изучения получают динамику инвестиционного риска в регионе. При получении данных по ряду регионов могут быть определены рейтинги инвестиционного риска по регионам, а сами регионы распределены (классифицированы) по видам инвестиционного риска. Данные, полученные на третьем и четвертом этапах работы при их совместном учете позволяют реально оценить инвестиционную привлекательность региона.

5. Комплексная оценка необходимых мер в области экологической безопасности.

На этом этапе важно эффективно использовать данные, полученные на предыдущих стадиях работы. К ним следует добавить необходимость составления кадастров природных ресурсов в регионе и развития современных геоинформационных систем управления (прежде всего интеграции уже существующих, но рассредоточенных по различным ведомствам). На этом этапе продумываются меры по организации эффективного исполнения законодательства в разграничении прав собственности на землю и природные ресурсы. Анализируются меры по рациональному ограничению землепользования и резервированию территорий;

Проведенный анализ позволит осуществить научно обоснованное функциональное зонирование территории. Необходимо проанализировать опыт реализации прежних программ экологического развития региона. Планируемые к осуществлению хозяйственные проекты, способные оказать значимое влияние на состояние окружающей среды, должны пройти процедуру ОВОС. Указанные выше составляющие необходимой аналитической работы позволят разработать комплексную программу развития территориального социо-природного комплекса на перспективу.

6. Разработка стратегии взаимодействия региональных властей с общественностью.

На этом этапе предусматриваются основные мероприятия по освещению планов социально-экономических преобразований (с обязательным широким использованием СМИ), развитию участия общественности в мониторинге на местах и построению системы прямых и обратных информационных связей. Важно осознать, что продвижение по пути устойчивого развития требует гораздо больших усилий в области РК, чем на предыдущих стадиях общественного развития. Диалог с общественностью впервые становится принципиально необходимым. Здесь вполне уместно использовать передовой зарубежный опыт. В частности, во Франции был создан специальный конституционный орган - «Совет по социальному развитию», куда делегируются представители от парламента, предпринимательских структур и профсоюзов. Следует также добиваться более эффективного функционирования уже существующих структур - например, торгово-промышленных палат. Все это достигается только при условии учета региональных особенностей и геополитических факторов, оказывающих существенное влияние на социально-политическую обстановку.

В принципе можно назвать и большее число этапов. Важно, что на каждом этапе должны быть идентифицированы, а затем ранжированы существующие проблемы и выстроена иерархическая система приоритетов.

Методическое обеспечение учета геополитических факторов при формировании региональной политики устойчивого развития.

Политика устойчивого развития требует регулирующего воздействия государственных властей с целью оптимального управления. Система управления в этом случае должна включать ряд подсистем: нормативно-правового обеспечения; финансово-кредитной поддержки/информационного обеспечения, профилактики чрезвычайных ситуаций (природного и техногенного характера). Отдельно можно выделить подсистемы научно-образовательного характера в области экологической безопасности и рационального природопользования.

Полезно при проведении анализа выявить критерии устойчивого развития, характерные именно для данного города (региона). При совершенствовании структуры управления городом (регионом) нужно обеспечить разумное сочетание отраслевого и территориального принципов. Нужно также подумать о более рациональном использовании таких рычагов управления, как размещение государственных и муниципальных заказов, системы поручительств (гарантий) местных властей, предоставляемых предпринимательским структурам. Одним из приоритетов в экономическом базисе устойчивого развития региона должна стать такая структурно-технологическая перестройка хозяйства, которая способствовала бы осуществлению эффективного ресурсосбережения. Приоритетами в области экологической безопасности должны стать неистощительное природопользование с ориентацией на минимизацию загрязнения, отходов и изъятия природных ресурсов, а также экологических рисков. Целесообразно создавать инкубаторы экологически ориентированного бизнеса и развивать сеть центров чистых производств. При этом следует исходить из планируемого возрастания экономической ценности природных ресурсов. В сфере правоприменительной практики необходимо неукоснительно внедрять принцип «загрязнитель платит» и принимать меры по снижению латентности экологических правонарушений.

В связи с необходимостью учета названных выше факторов приходится отметить имеющиеся проблемы правового регулирования в таких областях как принципы взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления;

распределение прав, полномочий и ответственности на различных уровнях власти (а также методология разрешения возникающих споров и конфликтов). Уже на нынешнем этапе подобный подход способен принести значительный эффект. Так, отмечается, что налоговые поступления в муниципальные бюджеты дают большую социально-экономическую отдачу, чем в федеральном бюджете: на долю муниципалитетов приходится не более 25% доходов консолидированного бюджета страны, однако за эти средства удовлетворяется от 40 до 60% текущих потребностей граждан. В связи с этим представляется важным на уровне субъектов

Российской Федерации провести «паспортизацию» муниципальных образований с объективной оценкой их ресурсного и налогового потенциалов. Необходимо сформировать эффективную систему контроля текущей хозяйственной деятельности органов власти, сочетающую государственный и общественный контроль. Требуется также формирование цивилизованного регионального рынка недвижимости, создание условий для вовлечения её в хозяйственный оборот. С этой целью целесообразны переход на единый налог на недвижимость с оставлением его в распоряжении муниципалитетов, а также формирование имущественного бюджета как составной части бюджета развития. На уровне муниципального образования необходимо обеспечить баланс между его самостоятельностью и ответственностью за состояние дел на его территории. На этом уровне требуется обеспечить, например, эффективное управление муниципальной недвижимостью, в том числе создание реестра недвижимости, и системы её местного налогообложения, переход к по объектному управлению недвижимостью. Здесь уже надо говорить о распределении ответственности по горизонтали «администрация- орган представительной власти - общественные объединения - население».

Актуальной задачей является разработка механизма нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по использованию территориальных социо-при-родных комплексов. Нынешняя недостаточность этого механизма таит потенциальную опасность не только нерационального использования имеющихся природных ресурсов и недопустимого ущерба окружающей среде, но и возможных уже в ближайшем будущем осложнений в геополитических взаимоотношениях регионов (и субъектов Российской Федерации). Исходя из имеющегося зарубежного опыта можно прогнозировать рост внимания в регионах к негативным факторам в развитии социо-природных комплексов на сопредельных территориях. Важно соблюсти баланс местных и федеральных интересов в использовании социо-природных комплексов.

Существенную коррекцию в региональную политику устойчивого развития способен внести такой геополитический фактор как процесс объективного возрастания роли интеллектуальной составляющей в формировании национального богатства. Это приводит в первую очередь к возрастанию роли крупных научных и культурных центров страны. Такие центры заинтересованы в развитии разнообразных обменов с другими городами, играющими аналогичную роль. Это будет способствовать интеграции различных регионов России, укрепляя федерацию. Эффективное использование региональными и федеральными властями процессов, объективно способствующих преодолению центробежных тенденций, поможет решению важнейшей геополитической задачи - укреплению взаимосвязей между субъектами РФ, а следовательно, и укреплению всей системы российской государственности.

Следует отметить, что для реализации политики перехода к устойчивому развитию потребуется соответствующее информационное обеспечение, предусматривающее интерактивное взаимодействие лиц, принимающих решения, с общественностью на всех стадиях осуществления социально-экономических и хозяйственных проектов - от разработки, принятия и реализации до оценки эффективности по конечному результату. Общественность при таком взаимодействии должна выступать прежде всего своими организованными структурами (последние обеспечат и наиболее активную обратную связь), однако это не означает отказа от информирования более широкой аудитории, всего населения через публикации в СМИ, Интернете. С этой точки зрения процессы управления в социально-экономической сфере в гражданском обществе, осуществляющем политику устойчивого развития, проявляются в непрерывном информационном обмене между четырьмя звеньями - законодательным, исполнительным и контролирующим (представляют власти) и общественностью. Приоритетом во взаимоотношениях с общественностью должно стать развитие форм прямого участия граждан в принятии решений, влияющих на состояние окружающей среды (общественных слушаний и экспертиз, референдумов и опросов, а также законодательных инициатив, возможность которых уже сегодня предусматривается законодательством ряда субъектов РФ). Движение в сторону устойчивого развития по опыту развитых зарубежных стран сопровождается также умножением исков граждан и их общественных объединений в защиту общественных экологических интересов. Это ставит вопрос о необходимости обучения навыкам взаимодействия неправительственных организаций и органов государственной власти в ходе разработки и осуществления региональных программ устойчивого социально-экономического развития. Необходимо готовить региональные кадры, способные обеспечить переход к устойчивому развитию, для чего следует создать систему соответствующего образования.

Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip