Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

Москва 23 апреля 2000 г.

Раздел II. Экономическая, политическая и социальная база развития местного самоуправления

Экономическая, политическая и социальная база развития местного самоуправления в Тюменской области

Шайманов А.В. Началъник отдела экономического анализа и развития Комитета по местному самоуправлению и муниципальной реформе Администрации Тюменской обл.

Тюменская область по численности населения составляет 2,2%| России, по территории - 8,4% от территории страны.

Самое крупное муниципальное образование области – город Тюмень, являющийся административным центром области, имеет население 560 тыс. человек.

Самое мелкое муниципальное образование -Ревдинское М0 Ялуторовского района - 320 жителей.

59,1% населения области проживает в городах, что ниже среднего показателя по стране - 65,4%.

Плотность населения 8,02 человека на квадратный километр; это в 3,4 раза меньше средней плотности населения в регионах России.

Средняя зарплата в 1999 г. в Тюменской области составила 1856 рублей. У работников образования она составила 881 рубль, культуры - 830 рублей.

В настоящее время в составе Тюменской области имеются Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа и 295 муниципальных образований: четыре города (Тюмень, Ишим, Тобольск и Ялуторовск), два района (Заводоуковский и Уватский) и 289 сельских администраций.

Население. Муниципалитеты значительно отличаются друг от друга по численности населения, которая составляет от 560 тыс. человек в городе Тюмени до менее 500 чел. в 12 муниципалитетах.

Средняя численность населения муниципалитетов - 1,1 тыс.', что дает более верное представление о численности населения типичного муниципалитета Тюменской области.

Сильно различаются районы и города областного значения и по такому признаку, как число предприятий на 10 тыс. жителей - от 81 до 380.

Наличие между муниципалитетами существенных различий по площади территории, плотности населения и доле городского населения говорит о том, что и условия обеспечения населения бюджетными услугами в этих муниципалитетах должны значительно различаться. Следовательно, чтобы эффективно обеспечивать свое население бюджетными услугами, причем именно такими услугами, которые в первую очередь необходимы именно населению данного конкретного муниципалитета, местные администрации должны иметь возможность самостоятельно определять и рост этих услуг, и способ их предоставления.

Численность граждан, имеющих официальный статус безработного в службе занятости на тысячу человек, составляет от 3% для муниципалитетов Викуловского района, до 37 % в Омутинецком районе.

Численность пенсионеров на тысячу жителей изменяется от 137 в городе Тобольске до 226 в муниципальных образованиях Абатского района. Такие различия оказывают значительное влияние на потребности населения разных муниципалитетов в услугах по социальному обеспечению. Это обстоятельство также подтверждает необходимость предоставления муниципалитетам права самостоятельно решать, как им удовлетворять потребности своего населения.

Бюджетная система области состоит из областного бюджета и 295 местных бюджетов. Консолидированный бюджет области в 1999 г. составил 7,1 млрд. руб., в том числе бюджет местного самоуправления 3,2 млрд. руб., или более 45%, в 1998 г. - 6,3 и 2,76 млрд. руб. соответственно.

Как и в большинстве регионов Российской Федерации, областной и местные бюджеты Тюменской области финансируют большую часть своих расходов за счет отчислений от налогов, распределяемых между федеральным и региональными бюджетами или между областным и местными бюджетами на долевой основе.

Особенностью структуры доходов консолидированного бюджета Тюменской области является значительный объем поступлений за счет платы за недра, составляющей 33 и 30% от всех доходов соответственно в 1998 и 1999 гг. Очевидно, что во многом благодаря такой системе распределения платы за недра Тюменская область имеет достаточно высокую бюджетную обеспеченность по сравнению с другими регионами.

Помимо платы за недра основными источниками доходов консолидированного бюджета области являются четыре налога: подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость и налог на имущество предприятии. На долю этих налогов приходится 47% всех налоговых и неналоговых доходов, полученных в 1999 г.

Структура основных налоговых источников наполнения местных бюджетов (удельный вес в доходах бюджета).

Уровень развития экономики Тюменской области также выше.

среднего общероссийского уровня. Если население и предприятия получают доходы выше среднего, то и доходы бюджета будут, по-видимому, выше среднего,

Удельный вес расходов на аппарат управления! в расходах местных бюджетов составляет 12% (1999 г.)

Доля финансовой помощи местным бюджетам в расходах областного бюджета: в 1997 г. - 24%, в 1998 г. - 17%, в 1999 г. - 10%.

То есть с развитием местного самоуправления величина финансовой помощи из областного бюджета местным бюджетам постоянно снижается.

Структура расходов местных бюджетов претерпела в 1998 и 1999 гг. определенные изменения. Доля образования увеличилась с 26% до 33%, доля государственного управления и местного самоуправления - с 9% до 11%, доля здравоохранения сократилась с 16% до 13%, доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство осталась на прежнем уровне - 25%.

Средства фонда финансовой поддержки впервые были зало» жены в областном бюджете на 1998 год в объеме 88 млн. рублей.

В 1999 г. объем этого фонда составлял 10 млн. рублей, а его средства выделялись муниципальным образованиям целевым образом на приобретение автобусов (17 единиц). В областном бюджете на 2000 г. впервые была применена формула для расчета доли средств фонда, закрепленных за муниципальными образованиями. В распределение средств заложена инвестиционная составляющая т.е. на развитие территории муниципального образования.

Местное самоуправление в Тюменской области развивается в полном соответствии с федеральным законодательством, а следовательно, и европейскими стандартами местного самоуправления. За основу был взят поселенческий принцип, т.е. право стать муниципалитетами получили территории и поселения в границах сельсовета, что похоже на европейскую практику, где первичной структурой местного самоуправления являются коммуны. При этом нельзя сказать, что здесь имело место подражание. Тюменская модель сложилась из тюменских же реалий и тех задач, которые решала областная администрация.

Чем руководствовались те регионы, которые за основу местного самоуправления взяли административные районы? Надо думать, тем, чтобы, в первую очередь, не потерять управляемость территориями. Региональные власти, наверное, просто пугало число самоуправляемых территорий, с которым они могли столкнуться, взяв за основу поселенческую модель. А районы легко можно удерживать на дотационном поводке, используя финансовые рычаги.

То, что Тюменская область решилась на поселенческую модель, определялось, кроме прочего, тем же мотивом. Прежде всего, надо отметить, что управляемость в такой модели не меньше, а больше. Ведь районные администрации (а их 22) находятся в прямом подчинении областной администрации. Они встроены в государственную вертикаль власти и являются комплексными департаментами областной администрации. И как раз в таких условиях областная администрация заинтересована в реализации законов о местном самоуправлении, повышении самостоятельности и инициативности муниципальных образований на уровне сельсоветов. В данном контексте эти качества стали фактором управляемости и порядка.

Принятая в области поселенческая модель позволила смягчить аграрный кризис и упорядочить проведение реформ в сельском хозяйстве, в частности, земельную реформу.

Мы стали создавать власть там, где ее, собственно, никогда и не было. На месте номинальной фигуры председателя сельсовета на селе появилась обладающая немалыми полномочиями избираемая власть, подотчетная населению. Она выступает противовесом реальной, но независимой от населения власти сельских директоров. В любом случае становление местной власти на руку именно простым селянам, которые страдают как от вакуума власти, так и от монопольного всевластия неподконтрольных им руководителей хозяйств,

В условиях самостоятельной муниципальной власти на уровне сельсоветов свободнее развиваются аграрно-производственные отношения. В области достаточно четко прошло распределение земельных паев, практически нет административных барьеров в развитии фермерства. Сельская власть в тюменском варианте объективно заинтересована в развитии любых форм хозяйствования, лишь бы они приносили доход населению и бюджету.

На сегодняшний день 148 тыс. жителей Тюменской области получили свидетельства о праве собственности на земельный надел. Получают на него доход в денежной или натуральной форме (от 2 до 10 ц зерна). Размер надела колеблется от 7 до 12 га земли.

Областная администрация всеми возможными методами поднимает авторитет местной власти. Губернатор Л. Рокецкий даже запустил в оборот термин «сельские олигархи», имея в виду тех же руководителей хозяйств. И эти не случайно оброненные слова обозначили проблему, которая нам знакома по большой политике. Эти самые «олигархи» и на сельском уровне, поняв, что на селе появилась настоящая власть, стремятся подчинить её себе, добиваясь привилегии не платить налоги и т.п. Губернатор же считает, что на селе не должно быть никого выше избранной людьми власти. И добивается этого всеми имеющимися средствами.

Так, ГСМ на посевную и уборочную распределяются через муниципальные образования. Дотации сельхозпроизводителям включаются в бюджеты муниципальных образований, и это тоже является средством укрепления их авторитета и влияния.

Поселенческая модель является базовой в Тюменской области, но она не абсолютизируется. Администрация не чинит препятствий деятельности районных муниципальных образований, но тем не менее не считает нормальным то, что, например, город Заводоуковск не имеет местной власти, так как входит в состав муниципального образования Заводоуковский район. Государственная власть не вмешивается в этот процесс, пусть население само сравнивает и решает. А сравнивать есть что. Сбор собственных доходов не выполняется, до трёх месяцев есть задержка по выплате заработной платы бюджетникам. Налицо иждивенческие настроения населения и отсутствие экономического роста.

Ключевым вопросом местного самоуправления является наличие собственного бюджета. Если муниципальные образования не имеют бюджета, то о реальном местном самоуправлении не может быть и речи.

Поэтому первым решительным шагом областной администрации и стало наделение муниципальных образований самостоятельным бюджетом. И хотя в первый год бюджет был, строго говоря, формальным, важно было приучить местную власть к самостоятельности. В последующем областная администрация активно и настойчиво занималась укреплением местных бюджетов путем увеличения собственных доходных источников муниципальных образований. -< Это делается по двум направлениям. » 1. Была максимально (большей частью до 100%) увеличена доля регулирующих налогов, отчисляемая в местные бюджеты. » 2. Были решены проблемы расщепления налогов между муниципальными образованиями.

Во-первых, это вопрос о филиалах организаций, зарегистрированных за пределами того муниципального образования, где действует головное предприятие.

Во-вторых, это вопрос о доходах жителей, работающих за пределами муниципального образования, где с них взимается подоходный налог.

В-третьих (во многих отношениях самое важное) - это работа с представителями муниципальных образований с целью научить или побудить к работе над изысканием и извлечением дохода в бюджет их территорий. Это задействование уже существующих налоговых источников: природные ресурсы, земля, имущество, а также развитие территории: инвестиции, создание новых рабочих мест. И уже есть примеры сбора муниципалитетами собственных доходов на 200%, 400% и даже 700%.

В-четвертых это компенсация органам местного самоуправления дополнительных затрат, возникших в результате решений органов государственной власти. Став самостоятельными, органы местного самоуправления вполне ощущают на себе популизм решений Думы и Правительства. Они всё громче требуют от высших эшелонов власти большей ответственности и разграничения полномочий.

Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip