Возможности улучшения системы местного самоуправления в Москве и совместной созидательной деятельности властных и правозащитных структур в этом процессе

Зобнина С. В. Этическое движение «Родная земля».

Я представляю здесь правозащитную организацию, которая с самого своего основания в 1998 года ставила целью укрепление демократического принципа местного самоуправления в интересах москвичей, так же как и защиту других их прав. Это московская региональная общественная организация «Содействие защите прав граждан».

Я так же, как и многие мои коллеги по общественным правозащитным организациям, территориальным общинам и советники районных Собраний, считаю, что сложившаяся в данной сфере ситуация неудовлетворительна в следующих отношениях. Она противоречит основным российским законам, которые, разумеется, тоже не безупречны. Противоречит принятым РФ европейским нормам, причем не столько даже буквальному их предписанию, сколько духу и основным ключевым принципам, для осуществления которых эти нормы и существуют. И, наконец, что наиболее, наверное, существенно для собравшихся здесь практиков, эта ситуация не так необходима из-за особых, исключительных обстоятельств, как об этом любят говорить столичные власти.

Основное противоречие между московскими законами и российской Конституцией хорошо известно, и на него неоднократно указывали различные критики - Конституция в ст. 12 прямо запрещает совмещать государственные органы власти и органы местного самоуправления. И, в отличие от более поздних законов, не делает никакой оговорки для столичных центров.

Этого достаточно для обращений в Конституционный суд для отмены московского Устава в целом.

Однако следует обратить внимание и на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускающий разноречивые истолкования.

Первый абзац ст. 12 этого закона не вызывает никаких вопросов и вполне естествен. Однако дальше следует такое утверждение: «В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом». Если бы это положение касалось каких-то особых зон, например, военных частей или территории учреждений государственной безопасности, оно, возможно, было бы вполне разумным, однако, как следует из дальнейшего текста Закона, речь идет о территории столичных городов и об их многомиллионном населении, права которого должны быть из полицейских соображений «ограничены».

Посмотрим на механизм управления, который действует сейчас в Москве - каким образом было использовано особое положение, предоставленное Федеральным Законом. Была образована специфическая двухуровневая структура органов самоуправления: вверху на городском уровне и внизу на районном, и определенным образом разделены полномочия между этими уровнями. Если бы этим все и ограничилось, то наверное механизм самоуправления как-то бы работал и, возможно, никто не стал бы придираться к неточным формулировкам законов. Однако на практике между городским и районным уровнями существует третий, но, как это часто случается в Москве, живет он без «прописки» (в законе, я имею в виду). Уровень этот называется административным округом, а органы исполнительной власти, управляющие им, признаны несуществующими, и на здании каждой из них висит доска с надписью «Префект». Префектуры при этом «как бы нет». Однако именно этими несуществующими органами решается большая часть реально важных для москвичей вопросов: на уровне округов осуществляется основное управление имуществом, строительством, образованием, медициной, охраной природы и многим другим. Тогда как основная функция районных Управ - это коммунальная поддержка жилого фонда и благоустройство территории внутри микрорайонов. Причина этого в том, что основной источник бюджета районов составляется из отчислений процента оплаты за аренду нежилых помещений в районе. И эту часть фонда разрешается тратить только на жилищно-коммунальное хозяйство. Часто помощь образованию, спорту и др. заключается в денежных дотациях или ремонтных работах, а по существу все вопросы культурной сферы решаются в управлениях окружного уровня.

Территориальный раздел Москвы при этом довольно спорный - округа слишком велики и неоднородны по объему решаемых проблем. Между разными их частями слишком большая разница в интересах. Районы, наоборот, несколько меньше оптимального размера, и 2 соседних района могут быть практически близнецами по условиям жизни и естественному тяготению к одним и тем же объектам.

С момента избрания советников в районах города довлела установка на то, чтобы дать им как можно меньше вмешиваться в любые дела. Поэтому так безобразно сложилась и ситуация с их финансовой оплатой: выплата компенсаций естественным образом увеличила бы активность малообеспеченной части советников, которая часто оказывалась, как ни странно, наиболее несговорчивой. На самом деле среди нее было наибольшее число людей, попавших в эти местные выборные органы из идейных соображений и пытающихся действительно выполнять свои обязанности по контролю за исполнительной властью и принятием наилучших для населения решений.

Также и все решения районных Собраний, о которых мне известно, несогласные с окружным или городским мнением о том, где размещать тот или иной объект, не были приняты во внимание. Районные Собрания не занимаются рассмотрением перспективных планов развития районов на той стадии, когда городские решения еще не приняты. А называние окружного уровня городским приводит к тому, что принятые одним неконтролируемым местным чиновником решения становятся решениями городскими, а гараж или автостоянка - объектами городского значения, место расположения которых население на месте не вправе определять самостоятельно. Это и есть основной источник конфликтов московских жителей с властями. Понятно, что эту проблему можно и необходимо решать, разграничив городские полномочия с местными в зависимости от масштаба объектов и ограничив неконтролируемую исполнительную власть в возможности решать вопросы на основе «личной симпатии» к застройщикам.

Следует присоединиться к мнению П. П. Макагонова: «Городская территория - это ресурс, на котором община может жить счастливо, если умело ею распорядится». Однако если кто-то персонально имеет возможность распорядиться ресурсом территории, он вполне может сделать это, чтобы жить не просто счастливо, а очень счастливо, а общине предоставить вдыхать выхлопные газы и другие продукты «принятых сверху решений». Везде, где личная власть не ограничена или ее демократический контроль фактически подавлен, находятся люди, которые ею злоупотребляют. И будут находиться, потому что Москва большая, близка к иному европейскому государству по численности населения, и субъектом местного самоуправления в полном объеме быть не может, тем более что она справедливо признана по своему значению субъектом Федерации.

Из других особенностей московского самоуправления следует уделить внимание процедуре назначения Главы районной Управы. Формально глав Управ предлагает мэр города, но районов в Москве около 130, поэтому в реальности это кандидатуры префекта округа, т.е. исполнительной власти. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Глава Управы должен быть непосредственно выбран населением на этот пост или выбран советниками из своего числа. Если сейчас некоторые главы Управ выбраны из советников, то это еще не означает, что они были выбраны в соответствии с нормой закона. Согласно действующему Закону г.Москвы эти выборные главы оставались единственными для советников кандидатурами, которые советники должны были не выбирать из своего числа, а все-таки утверждать. То есть это опять не то, а просто «чем-то похоже». Интересно, что статья 69 Устава Москвы говорит, что мэр должен предлагать другую кандидатуру, если районное Собрание не утвердит первоначальную. А уже в законе следующего уровня «О районной Управе в г.Москве» - уточняется, что если советники не утвердят следующую кандидатуру, то Дума будет решать, нужна ли еще одна кандидатура, или следует распустить районное Собрание и назначить досрочные выборы.

Трудно сказать, что послужит причиной изменений - давление сверху, мнение других регионов, мирового сообщества или острые конфликты с населением, общественными органами, выборные коллизии, но эта ситуация, конечно, не сохранится; существующая система управления городом не может выжить под прессом обстоятельств. Она по большому счету нежизнеспособна.

Один небольшой пример. Только что прошли довыборы в районное Собрание района «Коньково». На том избирательном участке, где было подано большое число мандатов за кандидата от «оппозиции», помогающего жителям микрорайона бороться против незаконного строительства бензозаправки рядом с жилым домом, согласно протоколу не было положено в урны 20 бюллетеней из менее чем 200 полученных на избирательном участке. По закону это допускается, но ясно, что такого массового выноса бюллетеней не было.

А теперь, оставив частности, обратимся к основному документу, которым определяются наши международные обязательства в области местного самоуправления - Европейской Хартии.

Органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя». Возможность «лишения населения права на местное самоуправления», по многозначительной оговорке допущенная Федеральным законом, совершенно с этим не согласуется.

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность, в интересах местного населения». Мы видим, что интересы населения не обеспечиваются. В принципе московская власть делает очень много созидательного и полезного для жителей столицы. И ясно, что не может идти речь о полном рассредоточении власти и об абсолютной компетенции частей Москвы по всем вопросам. Важно распределить ответственность и компетенцию по уровням так, чтобы не проходили вредные и субъективные решения неконтролируемых чиновников местного уровня.

«Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам». Московские префектуры наиболее далеки от этого принципа.

Другие принципы, изложенные в этом документе, также сводятся к одной идее: все права, которые можно передать на места, должны быть туда переданы. При этом исключительность условий столицы может повлиять только на широту и объем переданных полномочий. Но в любом случае они должны быть шире, чем теперь. Причем в Хартии прямо говорится, что если полномочие существует, то оно должно быть, как правило, безусловным. Поэтому если закон утверждает, что районные Собрания рассматривают и утверждают планы развития района, то эти планы должны реально формироваться на районном уровне с учетом городских нужд и удовлетворять местные потребности.

Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

Раздел II. Экономическая, политическая и социальная база развития местного самоуправления

Возможности улучшения системы местного самоуправления в Москве и совместной созидательной деятельности властных и правозащитных структур в этом процессе