"Дебаты Хабитат" – том 8, № 1.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: ФАЛЬСТАРТ ИЛИ НОВОЕ НАЧАЛО?
 

     В течение последних 40 лет XX столетия децентрализация имела непростую историю. Децентрализация означает переход реальной власти с уровня национального правительства на муниципальный или местный уровень, где населению легче наблюдать за властью и влиять на нее.
     В Африке и Азии были 3 главных периода децентрализации. Первый - в годы приобретения странами независимости, когда местные и государственные органы власти создавались по взаимному соглашению между борцами за независимость и уходящими колониальными властями. Создаваемые местные власти являли собой попытку реализовать существовавшие тогда представления относительно демократического представительства на местах в форме таких организаций, которые сильно напоминали и местные органы власти, и коммуны, существовавшие в метрополии. Для англичан местный орган власти был "школой демократии", а для французов коммуна была ареной для приобретения опыта, нормальных гражданских прав - как для городских, так и для сельских жителей. После получения независимости нажим со стороны однопартийных государств, военных режимов и идеологии планирования из центра лишил местные органы власти большинства их полномочий за исключением некоторых остаточных явлений в Южной Азии. При этом виновником всех неудач системы управления страной все чаще считали исключительно центр.
     Таким образом, первая неудача децентрализации была связана с ошибкой чисто государственного подхода к вопросам управления. Это привело ко второму периоду в истории децентрализации, когда центральные правительства во всем развивающемся мире нашли и использовали административные средства для передачи функций комитетов по развитию, технических министерств, даже по ряду больших проектов, на местный уровень. Хотя некоторые из этих инициатив были успешнее других, большинство их не носили истинных черт децентрализации: лишь очень небольшая доля власти, не говоря уже о ресурсах, была передана местным органам для неограниченного их использования. Этот второй период не оправдал первоначальных надежд из-за имевшихся недостатков в больших проектах и из-за отсутствия финансовых средств.
     Учитывая скоротечный и даже мимолетный характер этих ранних периодов децентрализации, можно предположить, что и современная волна децентрализации, которая началась в конце 1980-х годов, захватив и Латинскую Америку, тоже окажется нереальной и неэффективной. Еще одним фальстартом. Но если мы придем к такому выводу, мы, все-таки, допустим ошибку. Чтобы понять, почему современные инициативы и политические решения в области децентрализации гораздо глубже прежних, необходимо осознать саму сущность децентрализации, проводимой в настоящее время.
     Во-первых, ни одно государство, по-видимому, не предпримет сколько-нибудь значительной передачи власти от центра какому-либо другому уровню управления (независимо от того, будет эта передача "по вертикали" или "по горизонтали"), если для этого не будет глубоких политических оснований. Экономические соображения тоже должны при этом присутствовать как в центре, так и на местном уровне. Если вновь наделяемые властью органы местного управления не обладают надлежащими ресурсами (или, по меньшей мере, способностью самостоятельно их добывать), то никакие административные или политические изменения в конечном итоге не смогут привести к успеху. Поэтому в течение последних 15 лет многие крупные и влиятельные страны вступили в процесс основательной децентрализации, включающей как конституционные (и правовые), так и финансовые инициативы для подкрепления этого процесса.
     Поучителен пример Бразилии. После восстановления там в 1980-е годы гражданского правления была разработана новая конституция (в 1988 г.). Эта конституция значительно расширила власть более 5000 бразильских муниципалитетов по сравнению с властью штатов, передав муниципалитетам управление внутригородским транспортом, дошкольными учреждениями, учреждениями начального образования, землепользования, профилактическими службами здравоохранения, учреждениями охраны памятников истории и культуры. Затрагивая вопросы соучастия в управлении, эта конституция дала муниципалитетам право создавать советы заинтересованных участников (называемые "муниципальными советами" и "общинными советами") по таким конкретным вопросам как здравоохранение, образование, развитие города, улучшение санитарных условий и охрана окружающей среды. Эти органы стали очень существенной частью местного управления в Бразилии. Хотя финансовые ресурсы бразильских муниципалитетов сначала не поспевали за потребностями, обусловленными вновь приобретенной властью, муниципалитеты находили способы увеличить финансирование как из государственных источников, так и благодаря росту своих собственных доходов.
     Есть и несколько других примеров ясных и впечатляющих мер по децентрализации. В новой конституции ЮАР 1996 г. большая глава посвящена местному управлению, она обязывает местные органы власти предоставлять основные услуги жителям на основах демократии и подотчетности. В Боливии Закон об участии народа передает налоги на собственность от центрального правительства к муниципалитетам и формирует "комитеты бдительности" на местном уровне. Эти комитеты, состоящие из местных жителей, следят за использованием средств избранными мэрами и советами и могут сами вносить проекты, связанные с капитальными затратами.
     Имеются ли у этих инициатив по децентрализации какие-либо общие черты или источники их стимулирования? Вероятно, к удивлению тех многих, кто провозглашает преобладающее влияние внешних сил на местное развитие, в этих случаях почти полностью отсутствует влияние международных финансовых учреждений. Из того, что мы в настоящее время знаем, следует, что эти реформы полностью определялись политической, социальной и экономической динамикой самих этих стран; и хотя глобализация, несомненно, является существенным фактором всех тех изменений, которые происходят в городах почти повсюду, идеи или концепции, приходящие со стороны, не играли сколько-нибудь значительной роли в зарождении этой правовой и конституционной реформы.
     С другой стороны, во многих странах можно увидеть большее внимание местных жителей и их групп, уделяемое надлежащему развитию своих городов, и большую отзывчивость правительств к необходимости активного включения в процесс принятия политических решений. Усиливается понимание государственными финансовыми служащими того, что эффективность обеспечения услугами и реализации проектов растет, когда реализация эта происходит с участием местных жителей. Теперь очевидно, во-первых, от муниципалитетов во всем мире следует ожидать, что они будут предоставлять и финансировать гораздо более широкий спектр услуг, а также проявлять другую экономическую и социальную активность. И, во-вторых, что общины и влиятельные группы местных участников тоже вынуждены будут включаться в процесс местного управления.
     Из этого следует, что во многих случаях децентрализации в настоящее время имеет место истинная реформа, и институциональные изменения как в финансовой системе, так и в системе управления должны ее обеспечивать и в дальнейшем.
     Реальный переход власти означает, что вопросы местной политики теперь являются предметом споров и инноваций в одной из быстро растущих сфер приложения социальных и финансовых ресурсов. Конечно, у нас нет магического кристалла, и мы не можем предсказать отдаленного будущего. Однако баланс издержек и преимуществ как для государственных, так и местных органов власти в пользу децентрализации в настоящее время положителен. Необходимы программы по партнерству и содействию, основанные на этой реальности и способствующие ее дальнейшему развитию.
 

Ричард Стран - профессор политических наук Университета Торонто (Канада).

К МЕЖДУНАРОДНЫМ ПРИНЦИПАМ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
 

     Несмотря на широко поддержанные призывы к более децентрализованному управлению с участием общественности, которые прозвучали сразу после конференции Хабитат-И 6 лет тому назад, никогда еще не было столь широкого консенсуса по Всемирной хартии местного самоуправления. Это один из признанных международных рамочных документов, который устанавливает права и ответственность местных органов власти; документ достаточно универсален и может быть изменен в условиях конкретных национальных и региональных особенностей стран, в зависимости от их разного исторического опыта и социально-экономических установок.
     С 1998 по 2000 г. проходили неформальные региональные совещания с участием представителей центральных правительств и местных органов власти из более чем 100 стран, на которых был рассмотрен имеющийся опыт и заявлено о необходимости ряда мер по децентрализации для дальнейшего развития местного управления и участия в нем общественности, - в соответствии с Повесткой дня Хабитат. Но обобщающий результаты этих совещаний документ, составленный по типу Европейской Хартии местного самоуправления, не нашел поддержки у правительств на 18-й сессии Комиссии по населенным пунктам (КНП-18) в феврале 2001 г.
     Перед КНП-18 в предварительных материалах по вопросам децентрализации и укрепления местных органов власти, представленных государствами-членами в ЦООННП (Хабитат), теперь именуемый ООН-ХАБИТАТ, правительства в принципе поддержали концепцию создания эффективных местных органов власти как одну из необходимых предпосылок выполнения Повестки дня Хабитат. Однако их точки зрения на те основы формализации международных принципов децентрализации и укрепления местных органов власти и местной демократии, которые содержатся в предложенной Всемирной Хартии, различны, и эти различия можно разделить на две категории:
      а) точка зрения, состоящая в том, что для облегчения реализации Повестки дня Хабитат было бы желательно формализованное международное соглашение, и что проект Всемирной Хартии, включая и ее название, все еще требует существенной доработки, чтобы быть приемлемым для всех регионов и типов
конституционных структур;
      б) точка зрения, состоящая в том, что проект международного соглашения по децентрализации не соответствует итогам работы Подготовительного комитета Конференции "Стамбул+5" и специальной сессии Генеральной ассамблеи ООН в июне 2001 г. и что предложенная Всемирная Хартия должна быть преобразована в менее обязывающую декларацию об основных принципах.
     В связи с таким очевидным расхождением во взглядах, для достижения консенсуса сессия КНП-18 приняла резолюцию 18/11. В этой резолюции выражена просьба к Исполнительному директору ЦООННП "активизировать диалог между органами управления всех уровней и их партнерами в Хабитат по всем вопросам, касающимся эффективной децентрализации и укрепления местных органов власти, включая принципы и, соответственно, правовую основу в интересах поддержки осуществления Повестки дня Хабитат".
     Несмотря на предпринятые усилия и существующие в настоящее время различные политические решения в области децентрализации, которые учитывают и возникающие новые задачи, по-видимому, не вызывает сомнений, что многие страны, в особенности развивающиеся, все еще находятся в поиске приемлемых для них вариантов децентрализации. Стало очевидным также, что для успеха решений в области децентрализации многим странам необходимо повысить уровень политического управления и отчетности перед общественностью путем продвижения демократических методов принятия решений с участием жителей. Необходимо также повысить законность и эффективность деятельности местных и субнациональных органов управления путем правовых и финансовых реформ с помощью программ поддержки.
     В свете этого становится очевидной важность международного диалога и обмена опытом по вопросам практики и законодательной базы децентрализации с использованием сравнительного анализа, в особенности в отношении законодательства и правовых реформ и связанных с ними программ поддержки. Поэтому, в соответствии с резолюцией КНП-18/11, Исполнительный директор ООН-ХАБИТАТ решила создать специальную консультативную комиссию из юристов-конституционалистов по вопросам децентрализации, чтобы обеспечить авторитетную поддержку международному диалогу по децентрализации. Создание такой комиссии высокого уровня компетенции следует рассматривать как важное предварительное условие для начала успешного диалога, так как, имея необходимый юридический опыт, она получит заслуженное профессиональное доверие.
     Главной целью этой специальной консультативной комиссии из юристов-правоведов будет предоставление консультаций Исполнительному директору по вопросам международного диалога о децентрализации и помощи при выработке проекта международных принципов децентрализации, приемлемого для всех. Эти принципы будут служить ориентиром в национальных и международных вопросах, направленных на укрепление местных органов власти, и в предоставлении им возможности более эффективно решать свои задачи развития в рамках Повестки дня Хабитат, в контексте глобализации и ускоряющейся интеграции экономик и населенных пунктов и их вхождения в сложную мировую систему.
     Консультативная комиссия будет анализировать существующие в разных странах национальные законодательства, административные положения и другие нормы, относящиеся к децентрализации, чтобы оценить опыт этих стран, принятые ими политические решения и соответствующие им юридические рамки. На основе такой оценки и соответствующего профессионального опыта членов комиссии, она будет обеспечивать юридическое и политическое сопровождение международного диалога на высшем уровне по вопросам децентрализации, который должен состояться в соответствии с решением Комиссии по населенным пунктам, принятым на ее 18-й сессии. Этот диалог приведет к принятию основных принципов по важнейшим составляющим политики децентрализации, которые будут рассмотрены национальными правительствами и международным сообществом в рамках реализации Повестки дня Хабитат на фоне идущей в мире глобализации. Экономическая децентрализация, которая связана с глобализацией, должна сопровождаться и политической децентрализацией на государственном уровне, чтобы дать те результаты, которые от нее ожидают.
     Конкретно, консультативная комиссия будет обеспечивать рассмотрение вопросов подготовки и проведения нескольких совещаний в процессе международного диалога по децентрализации, начиная с первого Всемирного форума городов, который прошел в Найроби с 29 апреля по 5 мая 2002 г. Результаты этого первого совещания будут представлены на последующих совещаниях, причем второе из них состоится на 19-й сессии Совета управляющих Программы ООН по населенным пунктам в мае 2003 г.
     Консультативная комиссия будет также оказывать поддержку и давать консультации по вопросам глобальной кампании ООН-ХАБИТАТ по управлению городами, в особенности по вопросам субсидирования, местной автономии и децентрализации с тем, чтобы способствовать продвижению примеров хорошей практики, имеющихся в этих областях, как части единой программы Хабитат по техническому консультированию и содействию.
 

Рольф Вихманн - заведующий офисом Исполнительного директора ООН-ХАБИТАТ.
Аляйн Каниинда - сотрудник связи офиса Исполнительного директора ООН-ХАБИТАТ.

СВЯЗЬ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ С РАЗВИТИЕМ ГОРОДОВ
 

Определения и аспекты
     Децентрализация является сложной системой политических решений и мер, которые не работают, если они не исходят из конкретных нужд и возможностей данной страны. Несмотря на то, что в пользу децентрализации выступают национальные политики и международные организации содействия, было бы явной ошибкой прийти к упрощенному выводу, что "чем больше децентрализации, тем лучше".
Это особенно касается стран Азии, как больших, так и малых, исторические, экономические и социальные реалии каждой из которых уникальны.
     В не столь отдаленном прошлом во всех азиатских странах существовали традиционные формы распределения властных полномочий в рамках небольших территорий и регионов. Эти формы поддерживались соглашениями о взаимопомощи на местном уровне и регламентировались нормами, установленными верховной властью, влияние которой не достигало самых низов традиционной сельской системы. Поэтому в большинстве азиатских стран существовали исторические, социальные и территориальные структуры, которые могли упраздняться на более позднем историческом этапе, когда стало важным укрепление власти национальных правительств. Колониальные власти демонстрировали прочность централизованных методов управления и планирования, которые часто становились моделью для только что получивших независимость государств в конце колониальной эпохи.
     В период 1950-1960-х годов в азиатских странах началось планирование их развития на национальном уровне. Его характерной особенностью была централизация и сосредоточение основного внимания на экономическом росте. Спустя 10 и более лет накопления опыта работы с такой моделью правительства начали осознавать важность регионального и вообще более широкого подхода к проблеме. Такое изменение парадигм и моделей планирования поддерживалось и реализовалось в последние 40 лет.
     В целом, наблюдается тенденция в направлении более локализованного, с привлечением общественности, администрирования и планирования, как правило, по направлению "снизу вверх".
 

Теория и практика
     Если теперь почти повсюду следуют курсу децентрализации, то возникает вопрос о том, существуют ли какие-либо предварительные условия для успешного проведения реформ, направленных на децентрализацию. Одна из вызывающих интерес теорий, основанная на эмпирическом статистическом анализе, показывает, что вероятному успеху демократической децентрализации способствуют следующие факторы:
     • возраст нации и ее предыдущий опыт жизни в условиях демократических структур;
     • далеко продвинутое экономическое развитие, хорошая инфраструктура средств связи;
     • урбанизация, вышедшая за рамки низкого первоначального уровня.
     Эта теория была сформулирована более 30 лет тому назад, и она снова и снова подтверждается весьма ограниченными успехами усилий в направлении децентрализации там, где они оказываются преждевременными и не отвечают положениям этой теории.
     Децентрализацию можно определить, рассматривая, по меньшей мере, 4 совершенно различных ее аспекта, связанных с различными целями и средствами ее осуществления (см. табл.) Эти аспекты являются связанными и не должны рассматриваться отдельно; то же самое применимо к 4-му типу децентрализации, который определяется экономическими или политическими решениями, связанными с рыночной экономикой. В течение 1970-1980-х годов планировщики городов часто использовали термин "децентрализация" в смысле пространственной деконцентрации города, то есть наилучшего распределения его населения и, в особенности, его промышленности. Решения, основанные на этой позиции, часто оказывались неудачными, так как они не были достаточно согласованы с тем, что теперь понимается как политическая, финансовая и экономическая децентрализация.
     Децентрализация заключается, главным образом, в передаче властных полномочий по вертикали от центрального к региональному и местному уровням управления, но она также означает "горизонтальное" перераспределение ролей -от государственного сектора к частному и к неправительственным организациям, которые в некоторых странах оказываются в центре всего процесса.
     Реформы по децентрализации оправдываются появлением ожидаемых связей между упомянутыми ее аспектами и результатами этих реформ, такими как политическое представительство местной власти в обществе, большая подотчетность и прозрачность власти, повышенные административные возможности местной власти, и, при всем этом, лучшая мобилизация ресурсов и более благоприятная среда для проявления деловой активности. В конечном итоге, такие усовершенствованные системы управления способны содействовать уменьшению бедности, достижению большей справедливости, лучшего качества жизни и общей стабильности в стране.
  

Связь децентрализации с управлением городами
     Современные рамки городского управления и планирования, широко принятые в Азии, включают 3 главных новшества, которые все вместе определяют управление городом как многофакторный и многокритериальный процесс:
     • управление городом как более широкий процесс планирования и ведения городских дел, в особенности в отношении непространственных его составляющих;
     • предоставление возможностей - концепция предоставления прав и полномочий группам жителей, не
правительственным организациям и другим участникам процесса на местном уровне, которые содействуют работе по управлению городом;
     • устойчивое развитие, основанное на экологическом мышлении и учете по ведения людей во всей их деятельности по развитию города, рассматриваемого в связи с экономической целесообразностью этого развития и его социальной справедливостью.
     Для реализации этих концепций необходимо хорошее управление на всех уровнях с сильным акцентом на реальном участии общественности в принятии решений и взятии ею на себя ответственности. Поэтому глубоко обосновано соединение упомянутых концепций управления городом и местного управления и создание тем самым своего рода среды для децентрализации; именно эта основная мысль преобладает в литературе и про граммах международной поддержки, начиная с середины 1990-х годов.
 

Программы международного содействия
     Имеющиеся сильные связи между децентрализацией и развитием городов закладывают основы для проведения взаимно укрепляющих друг друга реформ. Такие дополняющие друг друга связи между децентрализацией и городским развитием определяют и возможные сферы тех действий, которые следует включить в проект национальных программ, часто выполняемых при международном содействии.
     Как следует из более чем 30-летнего опыта работы Всемирного банка с городским сектором, имеется довольно много примеров "обучения действием", как об этом рассказал бывший сотрудник этого банка Майкл Коэн. Можно надеяться, что опыт Всемирного банка вдохновит национальные организации на постепенные и тщательно подготовленные действия, так как весь объем мероприятий, направленных на укрепление городского управления в местных органах власти, слишком велик, чтобы его можно было охватить одной единственной программой.
     В странах Азии было успешно применено несколько механизмов, позволяющих связать перенос ответственности на местный уровень с соответствующим изменением национальной политики. Вот несколько примеров:
     • программы развития малых городов 1970-1980-х годов большее внимание уделяли созданию инфраструктуры, чем институциональному раз витию;
     • программы развития малых городов, действующие в настоящее время, поощряют институциональное развитие на местном уровне вместе с изменениями, происходящими на уровне общин, а также на региональном и национальном уровнях;
     • финансирование муниципального развития - этот механизм применим на более продвинутой стадии развития местного управления;
     • использование фондов местного развития (фонды ООН) - перспективная модель для экспериментов по
реализации комплексной политики (прежде всего в сельских районах и малых городах);
     • использование социальных фондов (фонды Всемирного банка), которые предназначены для эффективного обеспечения инфраструктурой местных общин.
     В результате реализации большинства этих моделей, действующих по принципу "обучения действием", появляется уверенность в успешности новых методов и постепенном расширении возможностей, имеющихся на местном уровне, для продвижения к более совершенному и более ответственному стилю управления городами.

Таблица. Основные типы и цели децентрализации

Г. Детлейф Камейер - профессор по городскому и региональному планированию Азиатского института технологии, Бангкок (Таиланд).
Эта статья основана на недавней дискуссионной работе автора "Децентрализация, развитие городов и управление ими ", опубликованной в 2001 г. издательством GTZ.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ФИНАНСЫ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: ПЕРСПЕКТИВЫ В АЗИИ 

     В последние годы во многих азиатских странах наблюдается сильная тенденция в направлении децентрализации и укрепления местных органов власти. Закон о местной автономии в Корее (1988 г), Кодекс о местных органах власти на Филиппинах (1991 г.), Закон о 74-й поправке к конституции Индии (1992 г.), финансовые реформы в Китайской народной республике (1994 г.), Закон о местном самоуправлении в Непале (1999 г.) и Указ о местных органах власти в Пакистане (2001 г) являются проявлением нескольких азиатских инициатив в наделении дополнительными полномочиями местных органов власти. Исходя из общего представления о том, что это улучшит местное управление и обеспечение жителей услугами, местным органам власти предоставили такой уровень полномочий, который в новейшей истории является беспрецедентным.
     Естественно выяснить, какое влияние оказали такие инициативы на местные органы власти, на их функционирование и финансы. Какими различными способами реагировали местные органы власти на возникавшие перед ними препятствия в достижении целей децентрализации? Эмпирические данные для ответа на столь важные вопросы отсутствуют. В этой статье приводится, с одной стороны, обзор тех направлений, в которых действуют местные органы власти в Азии, пытаясь решить возникающие перед ними новые задачи, и, с другой стороны, дано несколько имеющихся в этом регионе примеров новейшей практики.
 

Обзор
      Децентрализация, как видно из предлагаемого ниже обзора, является первостепенным пунктом повестки дня в экономике многих азиатских стран. Принятие Закона о местной автономии в Корее (1988 г) привело впервые за 30 лет к выборам членов местных собраний городов и автономных районов 6 крупнейших городов и завершилось выборами мэров городов и глав исполнительной власти районов в 1995 г. В этом законе приводится перечень из 57 функций местных органов власти, а также оговаривается, что может потребоваться выполнение местными органами власти и других функций, которые будут делегироаны им центральным правительством.
     Кодекс о местных органах власти (1991 г.) на Филиппинах, непосредственно связанный с конституцией 1987 г., существенно расширяет полномочия провинций, городов, муниципалитетов и административных районов городов. Среди этих полномочий - такие важнейшие сферы компетенции, как планирование и обеспечение развития сельского хозяйства, здравоохранение и больничные услуги, службы социального обеспечения, развитие местной экономики, охрана окружающей среды и контроль ее загрязнений, общественная инфраструктура и зонирование. Учреждения центрального правительства должны поддерживать деятельность местных органов власти в этих областях, но не предписывать им принятие необходимых решений и мер. В пределах широкого диапазона предоставленных им полномочий местные органы власти стали свободными, по меньшей мере, теоретически в предоставлении населению таких услуг и такими способами, какие они посчитают соответствующими стоящим задачам.
     В Индии Закон о 74-й поправке к конституции (1992 г.) был введен в действие в период демократической децентрализации, включавшей особые меры по расширению полномочий местных органов власти. Эта поправка предусматривает перечень функций, которые целесообразно возложить на муниципальные органы власти.
     Финансовая реформа 1994 г. в Китайской Народной Республике направлена на внесение ясности в финансовые полномочия и на разделение центрального и местного уровней власти с тем, чтобы усилить макроэкономический контроль в центре. В результате финансовой реформы местным органам власти переданы налоги, которые существенно повысили их возможности для увеличения доходов.
Правительство Непала обнародовало в 1 999 г. Закон о местном самоуправлении, имевший своей главной целью развитие системы местного самоуправления. Эта система включает проведение следующих мер:
     • передача местным органам полномочий, ответственности, средств и ресурсов, которые необходимы для
обеспечения эффективного местного самоуправления;
     • привлечение частного сектора к участию в местном самоуправлении для решения задач по предоставлению основных услуг и обеспечению устойчивого развития.
     Указ о местных органах власти 2001г. в Пакистане подробно обозначил рамки административной структуры городской муниципальной администрации, которая также включает функции городских советов, их финансовые полномочия и связи с органами власти районов. Этот указ предусматривает создание провинциальных комиссий по работе местных органов власти для решения вопросов их финансирования.
     Данные инициативы означают увеличение полномочий местных органов власти по расходованию средств. Само по себе такое изменение сферы полномочий не должно вызывать полемики; в этих изменениях компетенции важно то, что характер приобретаемых местными органами власти полномочий по расходованию средств существенно отличается от тех, которые были приняты раньше. Многие из новых полномочий включают функции по развитию и перераспределению, что является большим отступлением от классической формулировки, согласно которой местные органы власти отвечали за местное общественное имущество.
 

Местные финансовые инициативы
     Столкнувшись со многими проблемами децентрализации, азиатские страны начали экспериментировать с новыми финансовыми мерами и инициативами. В Китайской Народной Республике в процессе проведения финансовой реформы 1994 г. были частично пересмотрены межправительственные соглашения о разделе доходов. Дореформенная финансовая система советского типа, по которой доходы собирались местными органами власти, и часть их направлялась вверх, центральному правительству, заменена системой, которая перераспределяет налоги между центральным правительством и местными органами власти.
     Представляющей интерес особенностью периода после 1994 г. в Китае является то, что называется внебюджетными финансами. Внебюджетные финансы состоят из сверхбюджетных средств, контролируемых местными органами власти, и самостоятельно собранных средств на уровне городов и районов. Точные оценки масштабов внебюджетного финансирования отсутствуют, но, согласно Фан Гангу, "они в последние годы становятся все более существенными и могут уже превосходить формальные бюджетные доходы". Согласно Кичиро Фукусаку, внебюджетные доходы являются нововведением, появившимся с началом рыночно-ори-ентированных реформ. Эти доходы включают средства, собираемые из местных источников местными органами власти и расходуемые на местные общественные проекты или используемые на текущие расходы, не покрываемые никаким формальным бюджетом ни на каком уровне. Эти доходы остаются неформальными, но они растут быстрее других как в абсолютном, так и в относительном измерении.
     Еще одним существенным источником местных доходов в китайских городах являются права на пользование землей, которые, кроме того, что они приносят доход, вносят свой вклад в создание рынков городских земель. Вся земля в Китае распределялась ранее административным путем; реформы ввели такие рыночные механизмы, как торги, аукционы и переговоры для определения цены пользования землей в течение 40-70 лет, при том, что права на пользование могут передаваться. Это, однако, не право собственности на землю, которое продолжает оставаться в руках государства. Такая практика в точности соответствует сравнительно успешному опыту Гонконга. Местные органы власти во многих китайских городах получают до 80% своих доходов от продажи прав на пользование землей, и это вносит значительный вклад в укрепление финансов местных органов власти в Китае.
     Республика Корея, высокоцентрализованное государство, решительно проводит преобразования, при которых местные органы власти начинают играть гораздо большую роль, чем когда-либо в прошлом. В Корее местные органы власти получают свои полномочия и ответственность в соответствии с конституцией, предусматривающей, что местные органы власти должны вести дела, относящиеся к обеспечению благосостояния постоянных жителей, и что они могут иметь местные собрания. Одна важная особенность финансовой системы местных органов власти, которая появилась в результате введения в действие Закона о местной автономии 1988 г., связана с финансовыми трансфертами от центрального правительства. Местные органы власти в Корее получают трансферты 3 типов.
     Трансферт первого типа - это общая целевая дотация, которая предназначена для компенсации региональных различий в финансовых возможностях и для обеспечения таких условий, при которых каждая община способна предоставлять жителям основные услуги соответствующего уровня. Фиксированный процент от собранных государственных налогов отводится на распределение между местными органами власти, а решения о таком распределении принимаются на основе формулы, учитывающей разрыв между потребностями, связанными со стандартными затратами и ресурсами, которые могут быть получены на местах из собственных источников доходов.
      Финансовый трансферт второго типа - это ряд субсидий. Они включают целевые дотации для реализации проектов, которые должны служить национальным или межведомственным интересам, а также субсидии, выдаваемые на компенсацию затрат местных органов власти для выполнения ими функций, делегированных центральным правительством.
     Трансферт третьего типа называется местным налоговым трансфертом, который является переводом фиксированного процента выделенных государственных налогов для строительства и эксплуатации местных дорог, для реализации проектов развития сельских общин, водоснабжения и проектов поддержки молодежи.
Филиппинская конституция 1987 г. дает каждому местному органу власти полномочия для создания собственных источников дохода и взимания налогов, пошлин и сборов, принципы формирования и ограничения которых устанавливаются конгрессом: они должны соответствовать общей политике по вопросам местной автономии. Право распоряжаться такими налогами, сборами и пошлинами принадлежит исключительно местным органам власти. В соответствии с этим установлением, Кодекс о местных органах власти 1991 г предписывает сложную систему обеспечения ресурсами и финансирования местных органов власти. Исходя из действующего принципа финансовой автономии и принципа опоры на собственные силы, каждый уровень местной автономии имеет свою сферу налоговых полномочий и наделяется своей группой налогов, сборов и пошлин. Например, муниципалитеты имеют право на налоги с торговли (за исключением налогов с розничных магазинов с валовым доходом выше определенной величины), на налог на общину, на плату за клеймение и лицензирование весов и мер, на рентный доход от рыболовства, на ряд других пошлин и сборов и платежи за коммунальные услуги.
     Кодекс о местных органах власти 1991 г установил систему трансфертов, по которой местные органы власти получают долю государственных налогов по установленной норме.
     В качестве составной части Закона 1992 г. о 74-й поправке к конституции в Индии были приняты важные меры по укреплению местных финансов. В частности, этот закон содержит положение об организации в каждом штате финансовой комиссии для осуществления следующих расчетов:
     • распределение между штатом и муниципалитетами чистого дохода от налогов, пошлин и сборов, взимаемых штатом, которые могут делиться между ними, и распределение между муниципалитетами на всех уровнях их соответствующей части таких доходов;
     • определение тех налогов, пошлин и сборов, которые устанавливаются муниципалитетами;
     • определение субсидий в помощь муниципалитетам, выделяемых из консолидированных фондов штатов.
     Одновременно в различных штатах и городах Индии, пока по особому их выбору, были предприняты попытки усовершенствования и укрепления финансовых систем муниципальных органов власти с целью предоставить им возможность получения дополнительных ресурсов и привлечения партнеров для создания того, что традиционно называются муниципальной инфраструктурой и услугами. Во многих частях этой страны прошел существенный пересмотр и проведена реструктуризация основ налогообложения собственности.
     Чтобы дополнительно содействовать муниципальным органам в вопросе привлечения ресурсов, правительство Индии освободило местные органы власти от уплаты подоходного налога с процентных доходов от их облигаций. Средства, полученные таким образом с освобожденных от налога муниципальных долговых обязательств, должны использоваться только для капиталовложений в городскую инфраструктуру. Однако выпуск муниципальными органами власти освобожденных от налога облигаций возможен только при условии, что получаемый при этом доход достаточен для финансирования соответствующего проекта. Еще одной важной инициативой в этом направлении является предложение организовать так называемый "фонд городских проблем", назначение которого - введение экономических стимулов для поддержки реформ в масштабах всего города.
     Приняв это решение в конкретных условиях, когда города не способны играть какую-либо роль в общегосударственном развитии из-за имеющихся финансовых ограничений, и осознавая, что реформы в масштабах города и реструктуризация городов могут привести к значительным затратам, правительство Индии создало упомянутый фонд в качестве катализатора программы экономических реформ на городском уровне.
     Другие азиатские страны также проводят эксперименты с новыми финансовыми установлениями, вводимыми в связи с децентрализацией и другими затруднительными обстоятельствами. Важной особенностью является то, что основные принципы существующей системы местных органов власти в азиатских странах постепенно заменяются новыми принципами. Сдвиги тут отмечаются в 3 важных сферах. Во-первых, в сфере межправительственных трансфертов. Раньше трансферты от центральных органов власти местным определялись либо посредством переговоров между ними, либо в одностороннем порядке более высоким уровнем власти. Теперь многие страны начинают переходить к использованию положений о разделении доходов в качестве установленной нормы для местных органов власти, причем с правом свободного использования ими выделенных средств соответственно их собственным приоритетам. Использование трансфертов или, по меньшей мере, их части, которую получают местные органы власти через такое разделение доходов, на Филиппинах и в некоторых других странах является главным изменением, проявляющимся в последние годы в методах финансирования местных органов власти и придающим им большую стабильность и предсказуемость при управлении своими финансами.
     Вторая сфера изменений - это увеличившаяся автономия местных органов власти в вопросах накопления и мобилизации ресурсов. Традиционно бюджеты местных органов власти готовятся исходя из принципа их сбалансированности. Выпуск облигаций муниципальными органами власти, как это происходит в Индии и на Филиппинах, показывает, что возникает кредитное финансирование муниципальной инфраструктуры в качестве одного из жизнеспособных средств для удовлетворения растущих финансовых потребностей в городах азиатских стран. Кредитное финансирование вынуждает местные органы власти работать на таком уровне финансовой квалификации, который раньше редко можно было увидеть во многих странах Азии.
Еще одно изменение относится к принятию систем рыночной оценки при налогообложении собственности. Некоторые азиатские страны внесли большие изменения в систему оценки собственности и одновременно приняли меры по улучшению сбора налогов с использованием банков и других источников. Происходящее изменение принципов очевидно (см. табл.).
     Хотя оно и ограничено всего несколькими городами, это изменение принципов, по оценкам большинства специалистов, является выдающимся и позволяет согласиться с тем, что задачи, которые стоят перед местными органами власти в Азии, решаются различными способами, хотя и с разной степенью успеха. По мере того как эти задачи усложняются, а местные органы власти приобретают новые функции и полномочия, последние будут все больше влиять на использование финансовых средств на местном уровне, причем главное внимание будет уделяться вопросам выбора, эффективности и подотчетности при обеспечении жителей местными услугами.
 

Таблица. Изменение принципов финансирования местных органов власти

Ом Пракаш Матур - специалист по экономике города и жилища Национального института государственной политики и финансов, Нью-Дели (Индия).

СОТРУДНИЧЕСТВО ГОРОДОВ: 

НОВОЕ МОЩНОЕ СРЕДСТВО УПРАВЛЕНИЯ ИХ РАЗВИТИЕМ
 

     Сотрудничество городов, по все более общему признанию, - это эффективное и мощное средство в улучшении управления городами. Совместное обучение специалистов, обмен знаниями и идеями между людьми, занимающимися аналогичными проблемами в различных условиях, совместные проекты решения сложных задач на основе различной международной практики - все это дает больше возможностей, чем традиционные решения "сверху - вниз", предлагаемые международными консультантами и организациями по оказанию помощи.
     Мысль о том, чтобы города и местные органы власти работали сообща на международном уровне, конечно, не нова. Международный союз местных органов власти был основан еще в 1913г. с целью собрать лидеров местных органов власти для обмена идеями и опытом.
     Движение попарного партнерства городов в Европе, первоначально вызванное решимостью преодолеть разрушения 
двух мировых войн и создать объединенную Европу дружбы и взаимопонимания между народами, привело к созданию плотной паутины связей между городскими общинами. Некоторое число таких ранних дружеских связей было установлено также и за пределами Европы, и, хотя многие из них существовали лишь на культурном (или социальном) уровне, другие расширились и превратились в прочное рабочее партнерство, охватывающее широкий диапазон совместной деятельности.
     Города и местные органы власти работают вместе не только по принципу связи "одного с одним", но и все более широко участвуют в информационных сетях самых разных типов. Новая информационная и коммуникационная техника значительно облегчила взаимодействие на постоянной основе городов во всех частях мира и позволила пользоваться международными базами данных с информацией и примерами лучшей практики. Одновременно все большее число национальных и международных организаций по оказанию помощи тоже реагируют на те глобальные тенденции урбанизации, которые освещались, в частности, на конференции Хабитат-ll в 1996 г. и повторно - в Декларации тысячелетия. Эти организации осознали, что недостатки в управлении и отсутствие возможностей реализовать решения на местном уровне слишком часто являются главной причиной большинства неотложных городских проблем, и поэтому начали оказывать поддержку расширению возможностей на местном уровне и укреплению органов управления городами.
     Именно это повышение интереса к городским проблемам в сочетании с наметившейся во многих странах тенденцией к децентрализации привело к тому, что в 2001 г. ООН-ХАБИТАТ начал осуществлять действующую и в настоящее время программу работы по сотрудничеству городов. Вклад этой программы в обеспечение адекватного и устойчивого развития быстрорастущих городов южного полушария хорошо известен, благодаря опыту работы по существующим программам ООН-ХАБИТАТ. Но также известно, что на этом пути еще много препятствий, что поддержка, оказываемая международными организациями, слишком часто вызвана предложением, а не спросом, что в работе этих организаций имеется много частичного дублирования, которого надо избегать, пробелов, которые нужно заполнить, но также есть и положительные результаты совместной деятельности, которые следует использовать.
     Соответственно, ООН-ХАБИТАТ принял решение в качестве первого шага оценить существующее состояние дел в сотрудничестве городов, проанализировав различные формы такого сотрудничества с двух точек зрения: с точки зрения практики в городах и с точки зрения систем поддержки. Для этой цели были сформированы структурные рамки такого анализа, основанные на классификации большого числа практических примеров сотрудничества в соответствии с географическим положением городов (Север-Юг, Юг-Юг, весь мир и т.п.), форматом связей (то есть один город с одним, группа городов или их сеть), составом привлеченных участников, их местом в процессе управления городом и главной интересующей их тематикой.
     Варианты поддержки, в свою очередь, анализировались в соответствии с их институциональной формой (то есть поддержка собственно городов, ассоциаций, органов власти, учреждений, неправительственных организаций и т.п.), источниками финансирования и формой, которую принимает эта поддержка (например, подготовка документации, обмен персоналом, сетевая поддержка, демонстрационные проекты и т.п.).
     Первый промежуточный докладов исследовании в этой области (практика и поддержка) был подготовлен ООН-ХАБИТАТ, в сотрудничестве с Организацией объединенных городов по поручению Всемирной ассоциации городов и координации местных органов власти - для представления его на заседании во время 25-й специальной сессии "Стамбул+5" в июне 2001 г. Этот доклад "Сотрудничество городов: вопросы, возникающие в результате опыта" содержал примеры различных форм такого сотрудничества, а также некоторые предварительные выводы, следующие из описанного опыта.
     Первый, ожидаемый, вывод состоял в том, что города действительно видят реальную пользу для себя и своих жителей от вовлечения в международный обмен. Сотрудничество городов довольно широко развито в северном полушарии, где города обладают реальными законными правами выделять средства на международное сотрудничество, а также между городами северного и южного полушарий. Что касается сотрудничества городов в южном полушарии, то здесь его труднее инициировать и развивать из-за финансовых и юридических ограничений и имеющихся тенденций продвигать такое сотрудничество через вовлечение в программы поддержки международных организаций.
     Технические и профессиональные обмены находятся в более благоприятном положении, чем обмены на уровне политического руководства городов, несмотря на насущную необходимость эффективного лидерства на местном уровне для успешного решения задач децентрализации. Партнерское сотрудничество с частным сектором, неправительственными организациями и научными кругами является одной из перспективных тенденций, и вложение в него местных кадровых и финансовых ресурсов способствует созданию для такого сотрудничества самых благоприятных условий.
     Что касается поддержки, оказываемой сотрудничеству городов ассоциациями местных органов власти, национальными правительствами, а также международными организациями, то здесь в качестве главного фактора определена необходимость дальнейшего использования международных программ по вопросам развития городов и укрепления посреднических структур, по крайней мере, в развитых странах. Содержание программ необходимо определять в тесном партнерстве между городами, организациями, оказывающими поддержку, и донорами, на основе собственной оценки городами своих потребностей и приоритетов; при этом следует надлежащим образом позаботиться о соответствующем определении функций всех участников программ. Все возможности обменов информацией о примерах наилучшей практики для их более широкого распространения и воспроизведения в городах, решающих аналогичные задачи, еще не исчерпаны.
     Специальная сессия, проходившая в Нью-Йорке, легко согласилась с общим направлением этих выводов и призвала ООН-ХАБИТАТ к углубленному анализу практики сотрудничества городов, к поиску путей устранения обнаруженных препятствий и оценке факторов, ведущих к успеху. Сессия высказалась также за создание постоянного форума для систематического обмена опытом между практиками-специалистами по проблемам городов, организациями поддержки и донорами, с участием всех необходимых партнеров. В настоящее время готовится второе издание доклада, в котором содержится дополнительный материал по конкретным социологическим исследованиям, а также систематизированные краткие характеристики всех ассоциаций и сетей местных органов власти и программ поддержки, в которые они вовлечены (или, возможно, будут вовлечены). Цель этого доклада - способствовать сотрудничеству городов, служить основой для принятия решений на следующих этапах. Работа в этой области была предметом обсуждения на первом Всемирном форуме городов (29 апреля - 3 мая 2002 г.), где были сформулированы конкретные предложения по дальнейшему развитию сотрудничества городов и максимальному повышению его эффективности, что является совместным вкладом ООН-ХАБИТАТ и его партнеров, местных органов власти, в подготовку Всемирного саммита по устойчивому развитию, который состоится в Йоханнесбурге в августе этого года.
     Города - это двигатели экономического и социального развития и среда обитания людей. Для надлежащего управления городами необходимо руководство, которое понимает потребности людей и стремится удовлетворить их. Такое руководство обладает всем необходимым опытом и знаниями и уполномочено эффективно действовать вместе со всеми партнерами-соучастниками. Города, находящиеся в разных странах и на различных этапах развития, сталкиваются со многими общими задачами. Сотрудничество городов, децентрализованное, определяемое спросом, эффективно координируемое и мониторируемое, способно внести значительный вклад в расширение роли местных органов власти во имя реализации целей ООН и выполнения решений, направленных на достижение устойчивости в урбанизирующемся мире.
 

Пол Бонжерс - международный консультант, экс-директор Международного бюро местных органов власти (Великобритания).

ТИХАЯ РЕВОЛЮЦИЯ В АФГАНИСТАНЕ
 

С 1995г. ООН-ХАБИТАТ помогает разрушенному войной Афганистану в укреплении уникальной системы местного самоуправления.
 
     Для мирового сообщества многие годы Афганистан оставался зоной нулевого развития. Действительно, до и после прихода к власти талибов (в 1996 г.) ситуация в Афганистане по всем основным направлениям развития оставалась очень тяжелой, включая такие сферы, как образование, здравоохранение и экономика. В 1996 г. по индексу социального развития ПРООН Афганистан занимал 169-е место среди 175 стран.
     Для большинства людей, однако, остается совершенно неизвестным то обстоятельство, что даже в самые трудные дни Талибана, когда женщин публично подвергали наказанию за самые невинные проступки и когда оружие оставалось главным гарантом соблюдения закона, в больших и малых городах этой страны, находящейся на юге центрально-азиатского региона, происходила тихая революция. С 1995 г. свыше 80 общественных организаций в Кабуле, Мазари Шарифе, Бамиане, Герате, Кандагаре, Панджире и Фарахе, многими из которых руководили женщины, несмотря на исключительно сложные условия насилия, страха и запугивания, взялись за организацию школ, оздоровительных клиник и предприятий бизнеса, создавая тем самым уникальную систему местного самоуправления.
     Все началось в 1995 г., когда Программа Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ), приняв активное участие в реализации инициативы Программы развития ООН (ПРООН) по искоренению бедности и предоставлению прав обществу (PEACE), начала эксперимент по социальному развитию в Мазари Шарифе, на севере страны.
     Имея перед собой цель - реконструировать город за 2 года при ограниченных финансовых средствах, рабочая группа ООН-ХАБИТАТ начала работу с людьми не только для выявления основных проблем, но и для того, чтобы распутать часто сложные, беспорядочные нити социальных взаимоотношений в различных микрорайонах и районах города. В результате удалось установить, что традиционное афганское общество функционирует на основе общественных структур, называемых "шура", то есть местных советов, которые в отсутствии эффективных структур управления служат своего рода формой самоуправления с участием населения и для населения.
     Рабочая группа установила, что, помимо физической и технической стороны любых мероприятий в городе, существует целый ряд социальных и культурных факторов, действующих в динамике. Задача состояла в том, чтобы создать институциональные каналы для продуктивного использования этой динамики и энергии участников.
     "Несомненно, мы могли бы воспользоваться своими традиционными методами, поставить галочки в опросных анкетах, сделать приоритетом инфраструктуру и похлопать себя по плечу за предоставление городу услуг", - говорит Саманта Рейнольде, являющаяся в настоящее время главным техническим консультантом по Афганистану в ООН-ХАБИТАТ. "Но мы также знали, что изменилась сама концепция развития, которая теперь рассматривает общество как ключевой элемент устойчивого развития. В то же время нам необходима система гражданского порядка для гарантирования того, что любая предоставляемая помощь будет направлена на укрепление общества, а не на поддержку военных режимов".
 

Общественные форумы
     На следующий год ООН-ХАБИТАТ под эгидой инициативы по поддержке мира на земле, проводимой ПРООН, начала осуществление программы "Общественные форумы" в Мазари Шарифе. Стратегия программы состоит в создании устойчивых, многофункциональных микрорайонных центров, предоставляющих экономические, образовательные и социальные возможности мужчинам, женщинам, мальчикам и девочкам в различных районах города. Основным элементом стратегии является Общественный форум - добровольная организация на уровне микрорайона по модели "шуры", которая избирает Консультативный совет для руководства и оказания помощи гражданам по различным вопросам; при этом предусмотрено проведение регулярных заседаний с участием населения. Кроме того, будет создана специальная управленческая группа, которая будет заниматься повседневными задачами в зависимости от уровня и масштаба мероприятий. При стартовом капитале 9900 долл. США население сможет открыть офис и создать малые предприятия, прибыль от которых пойдет на оплату необходимых расходов. Полученную прибыль можно будет направить и на финансирование различных учреждений обслуживания, включая центры по профессиональной подготовке кадров, клиники и школы.
     Подход, используемый ООН-ХАБИТАТ, преследует две цели: организация общества с тем, чтобы жители сами были инициаторами своего развития; оказание поддержки различным проектам создания муниципальной инфраструктуры с учетом потребностей населения. К настоящему моменту примерно 1 млн граждан Афганистана смог получить непосредственную выгоду от мероприятий, проведенных в рамках этой программы и еще 3 млн городских жителей - косвенную выгоду. Результаты этих мероприятий вполне ощутимы. Это, например, строительство жилья, улучшение подъездных дорог, удаление отходов, водоснабжение и канализация. Менее очевидным является укрепление солидарности и демократии на местном уровне.
     Это нелегкая задача. Талибские власти не проявляли большого интереса к вопросам социального обеспечения и решения задач развития, что создавало трудности для организаций ООН при утверждении проектов, особенно тех, в которых должны участвовать женщины и девочки.
     "Нашей важнейшей задачей было обеспечение участия женщин в собраниях общественности", - говорит г-жа Рейнольде. "После каждой консультации я со все большим сожалением отмечала отсутствие на них женщин". Единственной женщиной, неизменно присутствовавшей на всех этих собраниях, была главный технический консультант ООН-ХАБИТАТ.
     Прорыв произошел совершенно неожиданно однажды в 1995 г., в пятницу утром, когда на закрытии исключительно мужского заседания мулла согласился пригласить женщин для участия в следующем заседании. Г-жа Рейнольде хорошо помнит, как это было: "Когда мы приехали, муэдзин обратился к людям не с молитвой, а, взяв в руки громкоговоритель, пригласил всех женщин микрорайона на собрание. До того, как мы узнали об этом, в комнате появились люди, облаченные в синие одежды, выглядевшие странно, настроенные по отношению к нам негативно. Многие хотели знать, почему ООН не посоветовалась с ними раньше и почему мир не помогает Афганистану".
     Вскоре после этого заседания женские общественные форумы появились в разных частях города. После того, как контроль перешел к Талибану, этими организациями стали управлять женщины, не выходя из дома. Невзирая ни на что, они сумели даже во времена репрессий организовать предприятия малого бизнеса и школы для мальчиков и девочек на дому. В большинстве случаев власти не трогали их, поскольку женские форумы в основном рассматривались как надомные организации, не представляющие непосредственной угрозы для тендерных отношений с точки зрения талибских экстремистов. Однако все было не так просто.
     "Основную работу с девочками нам приходилось проводить подпольно", -объясняет Парвин Ахмед Заи, член общественных форумов кабульского Района-8. "Нам приходилось учить девочек тайно, поскольку поблизости были талибские информаторы, которые могли шпионить за нами и доносить властям. Часто женщин-членов форумов избивали. Были в наших организациях и мужчины, которые поддерживали нас в нашей работе". Г-жа Заи надеется, что теперь, когда талибов у власти уже нет, общественные форумы смогут работать как независимые организации, решающие проблемы населения, опираясь на общую платформу.
Общественные форумы в Афганистане продемонстрировали, что и в условиях гражданской войны и при отсутствии функционирующих государственных структур можно решать задачи развития. Они показали - это еще важнее - что не следует ждать от правительства инициатив в области развития, население само должно взяться за это и затем получить необходимые полномочия. Сам факт, что ни один из общественных центров, в отличие от большинства других зданий в городах, не был подвергнут вандализму или грабежу в сумятице последних лет, говорит о том уровне заботы, защиты и чувства собственности, который существует в обществе в отношении этих объектов. Важнейшим показателем успеха программы является активное участие женщин в данном процессе, тем более, в обществе, которое намеренно исключало их из общественной жизни.
 

Задачи на будущее
     Вопрос состоит в том, есть ли будущее у этих инициатив в постталибском Афганистане, где существует легитимное внутреннее правительство и различные доноры готовы предоставить миллионы долларов в помощь развитию страны.
     Перед новым правительством стоит серьезнейшая задача. 20 лет войны, начиная с ввода советских войск в 1979 г., и последующего движения маджахедов при поддержке США, оставили в руинах физическую, социальную и экономическую инфраструктуру Афганистана. Большие и малые города испытали на себе всю остроту конфликта. Подсчитано, что за последние 15 лет было разрушено более 1 млн жилых домов. В столице страны Кабуле целые микрорайоны были превращены в руины. По подсчетам муниципалитета Кабула почти 40% домов в городе были полностью разрушены. По словам заместителя мэра Галама Махудина Баха-ви помимо строительства домов перед муниципалитетом стоит огромная задача организации системы удаления отходов, которая в настоящее время едва ли соответствует минимальным стандартам и почти полностью зависит от внешней помощи, направляемой через ООН-ХАБИ-ТАТ и местные неправительственные организации. Муниципалитет рассматривает проблему удаления отходов как приоритет номер один на ближайшую перспективу, а впоследствии необходимо создание системы водоснабжения и подъездных дорог. Какой будет роль общественности в стране, пытающейся решить монументальную задачу восстановления всей инфраструктуры, создания правительственных структур и институтов, начиная с нуля?
     Саманта Рейнольде рассматривает процесс развития общественных форумов как основу всех инициатив в новом Афганистане, включая такие сферы как реконструкция, управление или институциональное строительство. "Я считаю общественные форумы семенами, брошенными в благодатную почву. Когда появится приток средств со стороны координирующих структур и организаций помощи, они смогут правильно распорядиться этими средствами и справедливо распределить полученную выгоду между всеми членами общества", - пояснила она.
     Тем не менее, организации ООН, продолжая работать с общественными программами, должны переориентировать свое внимание на создание местных и национальных структур с тем, чтобы направлять свою помощь на цели развития через эти вновь созданные национальные институты. Поскольку технические возможности новой администрации очень ограничены, само создание таких структур будет иметь огромное значение. Организации ООН, включая ООН-ХАБИТАТ, будут играть конструктивную роль в поддержке программы реконструкции, направленной на создание правительственных институтов и реализации принципов эффективного управления в этой разрушенной стране.

Расна Вара - редактор бюллетеня "Дебаты Хабитат"

СОТРУДНИЧЕСТВО ГОРОДОВ -ТЕМА ВСЕМИРНОГО ДНЯ ХАБИТАТ В ЭТОМ ГОДУ
 

     Сотрудничество городов - это тема Всемирного дня Хабитат 2002 года, который будет отмечаться 7 октября. В этом году всемирные торжественные мероприятия состоятся в Брюсселе (Бельгии). Принимать гостей будут совместно Министерство иностранных дел Бельгии и Европейская комиссия.
     Города и местные органы власти развивают международное сотрудничество со времени основания Международной ассоциации местных органов власти в 1913 г. Сначала появились обмены между городами развитых, затем стали возникать связи с городами развивающихся стран. В условиях все более урбанизирующегося мира выбор для Всемирного дня Хабитат этого года темы сотрудничества городов означает его поощрение. Сотрудничество может осуществляться между городами соседних стран и между городами, находящимися в противоположных частях земного шара. Партнерство двух городов является одним из самых ранних примеров такого сотрудничества. В последние годы сотрудничество городов значительно расширилось, благодаря инициативе их руководителей и поддержке международных организаций и сетей местных органов власти. Партнерство между городами завоевывает все большее признание как потенциально эффективный относительно затрат способ активного обмена информации и повышения квалификации кадров управления в условиях постоянной урбанизации.
     В настоящее время, когда более половины населения мира живет в больших и малых городах, Организация Объединенных Наций считает приоритетной задачей устойчивую урбанизацию. В прошлом году на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН "Стамбул+5" правительства приняли Декларацию по городам и другим населенным пунктам в новом тысячелетии, которая подтвердила в качестве конкретной цели значительное улучшение жизни 100 млн жителей трущоб к 2020 г. Тема Всемирного дня Хабитат нынешнего года будет способствовать достижению этой цели.
     Программа Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН-Хабитат) уполномочена Генеральной Ассамблеей ООН содействовать странам и общинам в выяснении некоторых коренных причин их трудностей посредством компетентных действий и совершенствования принимаемых решений по населенным пунктам. Согласно решению Генеральной Ассамблеи ООН каждый год (начиная с 1985-го) в первый понедельник октября отмечается Всемирный день Хабитат. Этот день был выделен Организацией Объединенных Наций, чтобы мир задумался о состоянии населенных пунктов и об одном из основных прав людей - праве на адекватное жилье. Правительства и местные органы власти призваны отметить этот день, чтобы поощрить распространение информации о потребностях в улучшении жилищных условий посредством более широкого сотрудничества городов.

Для получения дополнительной информации обращайтесь по адресам:
AmrikKalsi,
E-mail: Amrik.Kalsi@unhabitat.org или
Michael Parkes,

 E-mail: unchs@skynet.be 

НАЧАЛСЯ ОТБОР КАНДИДАТОВ НА ПРЕМИЮ 2002 ГОДА ЗА НАИЛУЧШУЮ ПРАКТИКУ
 

     Процесс подачи заявок на Международную премию Дубая 2002 года за наилучшую практику успешно завершился 31 марта 2002 г.; получено более 550 заявок и дополнений к ним. (Адрес для получения информации: bestpratices@unhabitat.org)
     Все поданные заявки будут подтверждены глобальной сетью партнерских и сотрудничающих организаций. Процесс подтверждения включает проверку заявок, чтобы убедиться, что 

     • они соответствуют по меньшей мере 3 критериям номинации (влияние данной практики на процесс управления; партнерство с другими организациями при ее осуществлении; устойчивость ее результатов) и минимум одному из дополнительных критериев (гендерное равенство и вовлеченность в работу общественности; лидерство и увеличение полномочий общины; новаторство в рамках местного контекста; возможность переноса данного опыта);
     • предоставленная информация достаточна, чтобы Технический консультативный комитет мог ее оценить.
     Технический консультационный комитет (ТКК) по вопросам наилучшей практики с 22 по 26 мая 2002 г. работал в г. Гуанчжоу (Китай). ТКК - это сбалансированная в отношении регионального и тендерного представительства группа экспертов, обладающих квалификацией и профессиональным опытом в социальной, экономической и экологической областях. ТКК оценивает все заявки, классифицирует их как примеры хорошей или наилучшей практики и подготавливает для жюри сокращенный их перечень, содержащий до 40 примеров такой практики. Все примеры хорошей и наилучшей практики за 2002-2003 годы будут внесены в соответствующую базу данных.
     Заседание жюри для присуждения Международных премий Дубая 2002 г. состоялось в Неаполе (Италия) в середине июня. Его принимали правительство Италии, город Неаполь и Неапольский университет. Жюри, состоявшее из 5 выдающихся экспертов, приняло решение относительно 10 победителей 4-го цикла Международных премий Дубая.
 

Для получения дополнительной информации обращайтесь по адресу: 

Best Practices and Lessons Learnt Urban Secretariat, UN-HABITAT, P.O. Box 30030, Nairoby, Kenya, Телефон: (254-2) 624981, Факс: (254-2) 623080, E-mail: bestpractices@unhabitat.org

МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ БАЛКАНСКИХ СТРАН ПОСВЯЩАЮТ СЕБЯ СОЗДАНИЮ ГОРОДОВ С РАВНЫМИ ПРАВАМИ ДЛЯ ВСЕХ ЖИТЕЛЕЙ
 

     Преодолевая политику прошлого, отличавшуюся выделением и разделением различных групп населения, местные органы власти и их ассоциации должны играть важнейшую роль в превращении муниципалитетов в органы, работающие на принципах равноправия, с тем, чтобы каждый житель, независимо от его этнического или социального положения, мог пользоваться благами экономического и социального развития. Таков один из главных выводов, к которому пришли более 70 представителей местных органов власти и гражданского общества из Албании, Боснии и Герцеговины, Болгарии, Хорватии, бывшей югославской республики Македонии, Румынии и Федеративной республики Югославии. Эти представители участвовали в региональном совещании, организованном ООН-ХАБИТАТ, Советом Европы и Советом Европейского банка развития, Министерством городского планирования и строительства, Министерством международных экономических отношений Югославии, городом Белградом и Постоянной конференцией больших и малых городов Югославии. Совещание проходило в Белграде 25-26 февраля 2002 г.
     Это совещание пыталось решить важнейшие проблемы местного управления, жилья и гарантий владения им в странах Юго-Восточной Европы. Обсуждались подходы к созданию соответствующих организаций, систем управления и предоставления услуг, совместимых с европейскими правовыми актами, с нормами и практикой Европейского Союза в области жилья и местного управления. Представители, участвовавшие в совещании, согласились, что для продвижения вперед нужно укреплять сотрудничество между балканскими странами с помощью высокотехнологичных сетей обмена информацией по региональным решениям.
     Совещание пришло к согласию по ряду конкретных шагов в области жилья, включая следующие:
     • программа поддержки жилищных организаций;
     • инициатива по удовлетворению жилищных потребностей и прав беженцев, лиц, перемещенных внутри страны, женщин, бедных слоев и других уязвимых групп населения;
     • инициатива по разработке механизмов для обслуживания существующего жилищного фонда;
     • инициатива по введению в действие современных финансовых механизмов и организаций.
     Представители предложили следующие инициативы в области местного управления:
     • по дальнейшему развитию подготовки кадров в регионе с концентрацией внимания на повышении квалификации персонала местных органов власти, выборных должностных лиц и руководителей общин в области планирования и управления, руководства, тендерного равноправия и партнерства;
     • по разработке современных систем финансирования и управления собственностью и систем землепользования для обновления и развития городов;
     • по усилению роли членов общин, в особенности женщин, бедных слоев и уязвимых групп населения, при принятии решений на муниципальном уровне;
     • по развитию электронных информационных сетей в регионе как средства для повышения участия общественности в принятии решений, в особенности женщин и женских организаций.
     За последнее десятилетие юго-восточная Европа претерпела весьма сильные изменения, включая процесс выздоровления после многих конфликтов, имевших место в этом регионе. Требовалась замена авторитаризма и централизации демократическими институтами власти. Цель упомянутого совещания состояла в том, чтобы помочь местным органам региона в достижении хорошего управления, устойчивого экономического развития, соблюдения прав человека. В частности, необходимо скорейшее создание структур управления с участием общественности, создание справедливых и эффективных рынков жилья и собственности, обеспечение признанных прав на жилье для всех. Нужны подотчетные гражданам и справедливые системы коммунальных услуг и механизмы разрешения межобщинных споров.
   ООН-ХАБИТАТ, со своей стороны, будет совершенствовать поиск доноров для поддержки местных органов власти в их стремлении сделать города более равноправными. Хотя в процессе этой работы возникнут и новые задачи, концентрация усилий на обеспечении гарантий владения жильем и хорошее управление на местном уровне будут играть важнейшую роль в продолжении экономического развития и достижении стабильности в этом регионе.

ДАНЬ ПАМЯТИ
 

Челсу Аугусту Даниэль,
мэр г. Санту-Андре (Бразилия), 

убит 19 января 2002 г.
 

     Мэр Челсу Аугусту Даниэль, в возрасте 50 лет безжалостно застреленный в Бразилии 19 января 2002 г., был инициатором Объединенной программы за равноправное общество. Эта программа получает поддержку от совместной Программы управления городами ООН-ХАБИТАТ/ПРООН как образец новаторского управления городом с участием общественности.
     Важнейшим инструментом этой программы является процесс финансирования с привлечением партнеров. Благодаря усилиям мэра Челсу Даниэля в городскую инфраструктуру города было инвестировано более 5 млн. долларов США. Улучшилось обеспечение услугами во многих самых неблагополучных районах Санту-Андре, города с населением более 600 тыс. жителей, одного из 39 муниципальных образований, входящих в большую столичную область Сан-Паулу (юго-восточная Бразилия).
     Администрация Челсу Даниэля распространила эту программу на другие бедные районы города через новые проекты благоустройства и упорядочения землевладения. Для семей, столкнувшихся с чрезвычайными экономическими трудностями, разработана "программа минимального дохода". Продолжает также действовать программа развития города, основанная на опыте покойного мэра.
     ООН-ХАБИТАТ будет помнить мэра Челсу Аугусту Даниэля не только как открытого, ответственного, демократичного и преданного обществу руководителя муниципального уровня, но также как друга и весьма уважаемого партнера в борьбе за совершенствование управления городами.