Местное самоуправление стоит на пороге крупномасштабной
перестройки его организационно-территориальной структуры. Разработан проект
нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления,
который предусматривает радикальные изменения в действующей системе местного
самоуправления. Назрели ли они? Вызвана ли эта грядущая перестройка объективными
потребностями, которые соответствуют запросам общества и государства? Оправдают
ли предлагаемые разработчиками проекта нового закона меры те социальные
ожидания, которые мы связывали с введением муниципальной демократии,
децентрализацией власти еще в начале 90-х годов? Готовы ли к реформе местного
самоуправления субъекты РФ, муниципальные образования? Представляем ли мы ее
последствия? Не приведет ли она к дезорганизации действующей системы
муниципального управления и утрате ориентиров ее демократизации и развития? Не
следует забывать, что местная власть за последние 10–12 лет неоднократно
реформировалась, менялась ее законодательная база. Выдержит ли она новую
радикальную перестройку, пойдет ли она ей на пользу?
Ответы на эти вопросы требуют анализа и оценки современного
состояния местного самоуправления, основных проблем его функционирования и
развития. Только с учетом критического и взвешенного анализа накопленного в
нашей стране за последнее десятилетие муниципального опыта следует подходить к
решению поставленных вопросов.
1. Прежде всего представляется важным учитывать, что мы лишь
встали на путь развития местного самоуправления, сделаны первые шаги. Получить
быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне
объяснимо, ибо многие проблемы местного самоуправления, его слабость во многом
обусловлены объективными причинами. Тем более что становление местного
самоуправления происходило в неблагоприятных финансово-экономических условиях.
Ситуация усугублялась также и тем, что очень многие органы и должностные лица
местного самоуправления не были готовы эффективно использовать свои
административные, финансово-экономические ресурсы, социально-экономический
потенциал муниципальных образований для укрепления основ местного
самоуправления, налаживания действенной системы местной власти. Поэтому,
предъявляя вполне обоснованные требования к деятельности местного
самоуправления, необходимо задать себе вопрос: а могло ли оно быть
принципиально иным в период 90-х годов? Можно ли было сформировать эффективно
действующую местную власть в государстве, в котором центральная власть таковой
не являлась?
2. Приступая к реформированию местной публичной власти
необходимо иметь концепцию развития местного самоуправления в нашей стране,
определить задачи и цели государственной политики в сфере местного
самоуправления. Складывается впечатление, что становление и развитие местного
самоуправления идет, образно говоря, «на ощупь», без четкого плана
муниципального строительства, методом проб и ошибок. Указ Президента РФ от 15
октября 1999 г.,
утвердивший основные направления государственной политики в области развития
местного самоуправления, в должной мере свою задачу не выполняет: в нем
преобладают частные вопросы, а например, один из основных вопросов готовящейся
реформы – организационно-территориальная структура местного самоуправления –
по сути не затрагивается. Государство не определило: к формированию какой модели
территориальной организации местного самоуправления необходимо стремиться,
какие меры надо осуществлять в этой области? Вышеназванный Указ Президента РФ
констатировал, в частности, что «на федеральном уровне в основном создана
нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного
самоуправления». Вместе с тем в своем послании к Федеральному Собранию РФ (2002 г.) Президент РФ по
сути признал, что «в течение длительного времени федеральная власть практически
не уделяла внимания проблемам местного самоуправления», что у нас низкое
качество законодательной базы местного самоуправления.
Многогранность местного самоуправления –
социально-политического явления, порождающего многочисленные проблемы, –
объективно предполагает участие в выработке концепции его развития, определении
государственной стратегии в этой сфере, объединяющей институты публичной власти
и гражданского общества, широкого круга ученых, специалистов, политических и
общественных деятелей. Нужна общественная дискуссия по этим концептуальным
проблемам, а не только обсуждение проекта нового закона о местном
самоуправлении. Не придется ли нам, например, через 10 лет снова обсуждать
вопросы очередной перестройки местной власти? Нужны системный подход к
пониманию природы местного самоуправления, его места и роли в механизме
современного демократического государства и выработка на этой основе концепции
развития местного самоуправления, которая должна быть основой для определения
долгосрочной государственной политики в сфере муниципального строительства.
Необходимо признать, что наша страна (а вместе с ней и
местное самоуправление) еще пока находится в переходном периоде. Совершить
«скачок в царство муниципальной демократии» путем лишь принятия Конституции РФ
и федерального закона о местном самоуправлении не удалось. Развитие местного
самоуправления – процесс длительный. Мы находимся лишь в начале этого пути. Поэтому
и грядущие изменения в системе организации местной власти надо осуществлять с
учетом этих обстоятельств, не обольщая себя надеждой: вот примем новый закон, и
все изменится к лучшему. Безусловно, назрела необходимость пересмотра
названного Федерального закона. Это действительно одна из первоочередных задач
в области местного самоуправления. Но, повторим еще раз, сегодняшние проблемы
местного самоуправления не могут быть сведены лишь к решению этой задачи.
Необходим комплексный подход к вопросам местного самоуправления, нужна
программа конкретных мер в сфере местного самоуправления, которая могла бы быть
обсуждена, например, на всероссийском совещании по местному самоуправлению.
3. Разработка концепции местного самоуправления важна и
необходима, ибо надо определиться: развиваем ли местное самоуправление в рамках
его конституционной модели, или данная модель нуждается в корректировке? До сих
пор не смолкают споры о природе местного самоуправления, о положениях ст. 12
Конституции РФ.
Конституция РФ закрепила демократические принципы
организации местного самоуправления. Их реализация осуществляется весьма
непросто. До сих пор целый ряд конституционных положений о местном самоуправлении
не может быть реализован (например, положения ст. 132, которая устанавливает,
что именно органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного
порядка). Однако нельзя отказываться от конституционной модели местного
самоуправления на том основании, что она сегодня не реализуется в полной мере.
Конституционные положения – важнейший ориентир всей нашей деятельности в сфере
местного самоуправления, его дальнейшего развития. Поэтому нельзя согласиться с
теми авторами, которые полагают, что эта модель «суперреволюционна», утопична,
что местное самоуправление относится к числу тех конституционных мифов, которым
могут позавидовать писатели-фантасты. Основанием для таких выводов чаще всего
служит положение ст. 12 Конституции РФ («Органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти»). Однако существо проблемы
местного самоуправления в нашей стране – не в выяснении природы его власти (ст.
3 Конституции РФ содержит ответ на этот вопрос), а в разграничении предметов
ведения и полномочий между разными уровнями единой публичной власти в
государстве, в установлении оптимального механизма их взаимодействия и
контроля. Неудовлетворительное решение этих вопросов в законодательстве
является одной из основных причин того, почему все уровни власти недовольны
тем, как осуществляется право населения на самостоятельное решение вопросов
местного значения. Но чтобы разрешить эти вопросы, нет необходимости
отказываться от конституционной модели местного самоуправления: их можно решить
в рамках текущего законодательства, не затрагивая основополагающие
конституционные положения о местном самоуправлении.
Введение местного самоуправления неизбежно усиливает в любом
государстве остроту проблемы: найти оптимальное соотношение в его управлении
начал централизации и децентрализации. Представляется, что данная задача должна
решаться нами также в рамках Конституции РФ: необходимо максимально реализовать
конституционный ресурс для создания наиболее оптимального механизма публичной
власти в государстве. Поэтому трудно согласиться с тем, что «подход к решению
проблем местного самоуправления и региональной демократии общий.
Взаимоотношения субъектов РФ с органами местного самоуправления должны быть
точным отражением взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации. И
сходные принципы межбюджетных отношений и правового регулирования полномочий,
несмотря на то, что в Конституции РФ гарантий местного самоуправления
значительно больше, чем гарантий субъектов РФ»[1]. Представляется, что такая однотипность
взаимоотношений между разными уровнями власти может вступить в противоречие с
Конституцией РФ, которая разделяет общие принципы организации органов власти
субъектов РФ и общие принципы организации местного самоуправления. Каждый
уровень власти в федеративном государстве имеет свою специфику, которую
необходимо учитывать при определении их взаимоотношений и не игнорировать при
этом конституционные гарантии самостоятельности каждого уровня публичной власти.
4. Развитие местного самоуправления, его функционирование,
конечно же, предполагает наличие определенных условий и предпосылок:
финансово-экономических, организационных, правовых и др. Существуют ли они в
современной России? В той мере и в том объеме, которые необходимы для
эффективной деятельности местной власти, – нет. Хотя, конечно, надо признать,
что сделано много: созданы муниципальные образования, располагающие своими
муниципальными органами, собственностью, бюджетами, имеется правовая основа деятельности
местного самоуправления и т.д. Однако надо иметь в виду, что эффективность
местного самоуправления обусловлена во многом общим состоянием экономики
государства, его финансов, состоянием и уровнем развития демократии, институтов
гражданского общества. Во всех этих сферах сегодня у государства и общества
по-прежнему достаточно много проблем, что не может не отражаться и на местном
самоуправлении, на развитии муниципальной демократии. Сохраняющееся сегодня
несоответствие финансово-экономических ресурсов задачам и полномочиям местного
самоуправления во многом дискредитирует саму идею местного самоуправления,
подталкивая к выводу о порочности модели местного самоуправления, сложившейся
на основе конституционных положений. Кроме того, надо учитывать, что даже
наличие необходимых финансово-экономических, организационно-правовых и других
институтов еще не может само по себе обеспечить действенность и реальность
местного самоуправления. Можно, например, принять совершенный с точки зрения
юристов закон. Но кто его будет исполнять? И как он будет исполняться? Речь
идет не только о подготовке профессиональных муниципальных работников, но и о
готовности населения взять на себя бремя ответственности за положение дел на
местах.
5. Приступая к реформированию местного самоуправления,
необходимо учитывать также опыт муниципального строительства, накопленный
субъектами Федерации, последствия широкомасштабной перестройки муниципальной
власти для субъектов Федерации, многие из которых занимались в течение
длительного времени поиском наиболее оптимального механизма взаимодействия с
муниципальными образованиями и их органами, создали достаточно обширную
правовую базу местного самоуправления, его взаимодействия с государственной
властью.
Реформируя местное самоуправление, мы не должны забывать,
что местное самоуправление, муниципальная демократия – неотъемлемая часть
процесса формирования и развития нашего государства как правового и
демократического, что местное самоуправление не только основывается на
незыблемых основах конституционного строя России (в частности, на положениях
ст. 3 и 12, которые могут быть изменены только путем принятия новой Конституции
РФ), но и на международных его гарантиях, закрепленных в ратифицированной нами
Европейской хартии местного самоуправления, которая стала частью нашего
законодательства о местном самоуправлении. Она имеет приоритет по отношению к
нашим законам в сфере местного самоуправления. Изменяя законодательства о местном
самоуправлении, мы не должны вступать в противоречие с положениями Хартии. Так,
проект разрабатываемого федерального закона предусматривает возможность
формирования представительного органа по должностному принципу: из числа
выборных глав муниципальных образований нижестоящего уровня. Однако ст. 3
Хартии предусматривает, что представительный орган (совет, собрание) состоит из
членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Внесение изменений в федеральное законодательство о местном
самоуправлении предполагает также учет решений Конституционного Суда РФ по
вопросам местного самоуправления. Конституционный Суд РФ, основываясь на
конституционных положениях (прежде всего, составляющих основы конституционного
строя России), сформулировал целый ряд правовых позиций, которые нельзя не
принимать во внимание, обращаясь сегодня к правовым вопросам совершенствования
организации и деятельности местного самоуправления.
6. Местное самоуправление – это прежде всего местная
публичная власть, и она должна эффективно действовать, решая в частности те задачи,
которые еще сравнительно недавно осуществлялись местными органами
государственной власти. Поэтому первый круг проблем местного самоуправления –
это вопросы, связанные с организацией местного самоуправления как формы осуществления
именно публичной власти. К ним относятся проблемы компетенции местного
самоуправления, ее соразмерности финансово-экономическим ресурсам местного
самоуправления, разграничение полномочий местного самоуправления с органами
государственной власти, проблемы их взаимодействия, проблемы ответственности
органов местного самоуправления перед государством и др.
Особо следует выделить проблему территориальной организации
местного самоуправления: оптимальная территориальная основа муниципального
управления в нашей стране до сих пор так и не определена. А надо учитывать, что
этот вопрос тесно связан с не менее острой проблемой разграничения предметов
ведения и полномочий между уровнями публичной власти (прежде всего между местным
самоуправлением и органами власти субъектов РФ). Конституция РФ относит к
ведению местного самоуправления вопросы местного значения. Федеральный закон об
общих принципах организации местного самоуправления, развивая конституционные
положения, закрепил достаточно обширный перечень этих вопросов: он включает 30
пунктов и не является исчерпывающим. Муниципальные образования не вправе
отказаться от принятия к своему ведению тех или иных вопросов местного значения,
закрепляемых федеральным законом. Таким образом, каким бы небольшим по своей
территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование,
оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в
общефедеральном перечне. Но очень часто муниципальные образования несопоставимы
по своему финансово-экономическому потенциалу (небольшой поселок и крупный город).
Города, являющиеся региональными центрами, могут порой соперничать в этом плане
даже с субъектами Федерации, что может приводить (и приводит порой) к
конфликтам между ними. Все это порождает и многие другие проблемы, в частности
различия в потенциале и ресурсах муниципальных образований усиливают различия
граждан в возможности получения равного объема муниципальных услуг в данных
муниципальных образованиях.
Поэтому не случайно разработанный проект нового федерального
закона об общих принципах организации местного самоуправления предлагает внести
существенные коррективы именно в территориальную организацию местного
самоуправления, унифицировать территориальные формы организации местного
самоуправления, установить единые территориальные основы организации местного
самоуправления в нашей стране. Как известно, сегодня в одних субъектах РФ
создаются лишь крупные муниципальные образования (районные, городские), в
других субъектах РФ используется принцип «матрешки», когда муниципальные
образования создаются и в районах, и в городских и сельских поселениях,
расположенных в границах территории района. Есть и другие варианты территориальной
организации местного самоуправления. Конечно, установление единых для всех субъектов
РФ территориальных основ местного самоуправления в целом бы способствовало
решению вопроса: какой уровень власти несет ответственность за решение
конкретных вопросов жизнедеятельности населения. Но получим ли мы сегодня (по
существу на переходном этапе становления местного самоуправления) желаемую
унификацию территориальной организации местного самоуправления? Это весьма
проблематично. Ведь надо учитывать конституционные права субъектов РФ в этой сфере:
им принадлежит право самостоятельно определять свое административно-территориальное
деление, которое во многом определяет и территориальные основы местного
самоуправления; Конституционный Суд РФ признал право субъектов РФ
самостоятельно решать вопрос о создании на уровне района, городов –
региональных центров местных органов государственной власти. Следовательно,
местное самоуправление в этом случае должно формироваться на более низком
территориальном уровне. Единообразия, таким образом, мы можем не достигнуть.
Кроме того, необходимо дать ответ на вопрос: каковы причины
многообразия территориальных форм организации местного самоуправления в
субъектах РФ? Только лишь субъективные? Или это многообразие обусловлено и
объективными причинами, которые нельзя игнорировать, планируя реформу местного
самоуправления? Надо понять, что субъекты РФ, муниципальные образования за
годы, прошедшие после принятия Федерального закона об общих принципах
организации местного самоуправления 1995 г., образно говоря, постепенно его «переварили»,
приспосабливая к своим возможностям, с учетом своего региона, своего
экономического и финансового потенциала и т.д. Чем они руководствовались при
этом? Задачей создания «жизнеспособных и сильных» муниципальных образований,
которые могли бы осуществлять свои полномочия в сложных социально-экономических
условиях. Может быть, следует признать, что территориальная организация
местного самоуправления, которая сложилась в субъектах РФ, в целом отражает
объективные потребности субъектов РФ и муниципальных образований на данном
этапе развития нашего государства?
Предлагаемая авторами проекта нового федерального закона об
общих принципах организации местного самоуправления территориальная
реорганизация местного самоуправления должна иметь серьезное научное
обоснование, должна быть обусловлена объективными потребностями развития
местного самоуправления именно на современном этапе его развития, а не
интересами лишь вышестоящих органов управления. В противном случае мы можем
получить проблемы еще более острые, чем сегодня.
Вместе с тем очевидно, что нужна дифференциация предметов
ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных
образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического
положения и других факторов (муниципальные образования первого вида, второго
вида, третьего вида). Возможно законодательное введение и таких понятий, как
уровни муниципального управления. Следует признать, что государство возложило
сегодня на местное самоуправление задачи, которые могут успешно решать лишь
немногие муниципальные образования, обладающие соответствующим
финансово-экономическим потенциалом, ибо государство не обеспечивает важнейший
принцип организации и деятельности любой власти, включая и местное самоуправление,
– соответствие полномочий местного самоуправления его финансово-экономическим
ресурсам. В связи с этим можно было бы разработать и утвердить общие принципы
(критерии) классификации муниципальных образований на виды и закрепить за
каждым видом муниципальных образований свой перечень предметов ведения. При
этом можно было бы выделить первичный уровень местного самоуправления
(муниципального образования первого вида) со своим минимальным перечнем предметов
ведения, признав его необходимым для всех субъектов Федерации. В случае если в
субъекте Федерации не создаются муниципальные образования второго, третьего
вида, то вопросы, которые отнесены к их ведению, переходят в ведение соответствующих
органов местного самоуправления или государственного управления. Однако все это
необходимо осуществлять поэтапно, в рамках определенного в законе переходного
периода.
7. Подразделение муниципальных образований на виды и
соответствующая дифференциация их предметов ведения важны также для решения
вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями: появится возможность дифференцировать и передачу
данных полномочий с учетом социально-экономического потенциала муниципального
образования, его территории и т.п.
Кроме того, как показывает практика принятия федеральных
законов, законодатель не всегда строго и последовательно разграничивает две
формы участия местного самоуправления в решении вопросов государственного
значения на территории муниципальных образований. В одном случае речь должна
идти о делегировании отдельных государственных полномочий с одновременной передачей
необходимых ресурсов, в другом – об участии муниципальных образований в
реализации федеральных законов и о компенсации дополнительных расходов, которые
возникают в результате такого участия. Проблема наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями связана также с
необходимостью четкого разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами власти субъектов РФ.
8. Одним из общих принципов организации местного
самоуправления является организационное обособление местного самоуправления в
системе управления государством, которое, в частности, гарантирует населению
муниципальных образований право самостоятельно определять структуру органов
местного самоуправления. Признавая за местным самоуправлением «кадровую» самостоятельность,
право создавать необходимые для решения вопросов местного значения органы,
вместе с тем следовало бы установить в федеральном законе требование, что в
числе обязательных для муниципального образования выборных органов должен быть
не только представительный орган местного самоуправления, но и глава муниципального
образования. Его полномочия, порядок выборов будут определяться самим
муниципальным образованием с учетом положений Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Возможно, это
потребует уточнения конституционного положения о праве населения самостоятельно
определять структуру местного самоуправления, либо можно будет ограничиться
законодательным определением понятия «структура органов местного
самоуправления» с учетом высказанного выше предложения. Но мы не должны
игнорировать решений Конституционного Суда РФ, согласно которым, в частности,
вопросы организации представительного органа местного самоуправления (включая
и вопрос о том, кто его возглавляет) решаются населением самостоятельно в силу
конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов
местного самоуправления[2].
В проекте федерального закона (редакция от 8 октября 2002 г.) устанавливается не
только обязательность введения должности главы муниципального образования, но и
предрешается вопрос о том, кто будет возглавлять представительный орган и др.
9. Своего решения требует проблема, связанная с
муниципальной охраной общественного порядка. Как известно, Конституция РФ (ст.
132), Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления
(ст. 6) относят к предметам ведения местного самоуправления охрану общественного
порядка. При этом речь идет не об участии муниципальных образований в этой
охране (как, например, в той же ст. 6 Федерального закона говорится об «участии
в охране окружающей среды на территории муниципального образования»), а именно
об «охране общественного порядка и содержании муниципальных органов охраны
общественного порядка, осуществлении контроля за их деятельностью». В связи с
этим встает вопрос: возможно ли сохранение государственной системы (органов)
охраны общественного порядка (сегодня это, прежде всего, милиция общественной
безопасности, входящая в систему МВД), или охрану общественного порядка должны
осуществлять исключительно муниципальные органы? Учитывая, в частности,
положения ст. 114 Конституции РФ, возлагающей на Правительство РФ обязанность
осуществлять меры по охране общественного порядка, представляется необходимым
принять вначале федеральный закон об охране общественного порядка в РФ, в
котором и разрешить названные выше вопросы (возможно, видимо, сохранение со
строго определенными полномочиями государственной системы охраны общественного
порядка и создание новой муниципальной системы охраны общественного порядка).
Кроме того, необходимо развивать общественные формы участия населения в охране
общественного порядка.
10. Второй круг проблем – это вопросы, обусловленные
природой местного самоуправления, которое является не только важнейшим
институтом власти, но и важнейшим фактором развития гражданского общества, системы
различных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Более того, можно
сделать вывод, что местное самоуправление как элемент общей организации управления
делами общества и государства, его система охватывает не только чисто властные
институты, формы, отношения, характеризующие первичный уровень власти в
государстве, но и включает, несомненно, различные социальные структуры
самоорганизации населения. Именно в тесном взаимодействии с ними местное
самоуправления может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно
решать вопросы местной жизни, представлять и защищать интересы территориальных
самоуправляющихся коллективов, развивать системы самоорганизации и
самоуправления населения, его инициативу в различных сферах местной жизни.
Поэтому развитие местного самоуправления одновременно означает и развитие
гражданского общества, а также государства, его демократических начал.
11. Важным фактором развития местной демократии являются
представительные органы местного самоуправления, роль которых в осуществлении
муниципальной деятельности сегодня, к сожалению, очень часто весьма
незначительна: существует опасность развития местного самоуправления как
самоуправления муниципальных чиновников. Качественное улучшение работы этих
органов должно стать необходимым элементом деятельности союзов и ассоциаций
муниципальных образований, которые могли бы много сделать в плане обобщения и
пропаганды опыта работы представительных органов местного самоуправления. Можно
было бы обратиться к опыту работы с депутатами, накопленному в советский период
(с учетом критического его анализа), когда проводились «дни депутата»,
использовались другие формы учебы депутатов. Конгресс муниципальных образований
РФ мог бы разработать и осуществить специальную программу, связанную с
улучшением организации работы представительных органов местного самоуправления.
12. Одним из важных направлений развития местного
самоуправления, муниципальной демократии является формирование территориального
общественного самоуправления. Это обусловлено следующими факторами. Во-первых,
местное самоуправление предполагает инициативу, самоорганизацию граждан.
Территориальное общественное самоуправление – первый и необходимый шаг в этом
направлении. Оно представляет «питательную среду» для системы местного
самоуправления, ее первичный элемент. Сегодня, к сожалению, территориальное
общественное самоуправление по сути рассматривается как нечто дополнительное (и
в силу этого необязательное) к системе местного самоуправления. Во-вторых,
территориальное общественное самоуправление может и должно выступать
необходимой частью муниципальной деятельности, направленной прежде всего на создание
благоприятной среды обитания, жизнедеятельности населения муниципальных
образований. В связи с этим представляется необходимым принятие федерального
закона об общих принципах организации территориального общественного
самоуправления (сегодня принятие законов о территориальном общественном
самоуправлении отнесено к компетенции субъектов РФ) в целях установления дополнительных
гарантий, призванных обеспечить развитие и поддержку данных форм
территориальной самоорганизации населения.
13. В качестве особой задачи можно выделить проблему
формирования носителей муниципальных ценностей, субъекта местного
самоуправления, что предполагает в частности создание условий для формирования
самоуправляющихся социальных ячеек, стимулирование и поддержку общественных
инициатив, различных форм общественной самоорганизации граждан. Эту проблему
можно было бы определить как «муниципализацию» общественных отношений на
местном уровне.
К слову сказать, в дореволюционной России земства добились
определенных успехов во многом благодаря тому, что сформировался слой людей,
воспринявших идею земства и активно боровшихся за ее реализацию, активно
включившихся в земскую деятельность. Заинтересовано ли сегодня население в
развитии местного самоуправления, организации местной власти именно на основе начал
самоуправления, самоорганизации и самодеятельности? Надо признать, что для
многих граждан важно не то, на основе каких принципов действует местная власть,
а то, как она обеспечивает и защищает их интересы, насколько она способна
грамотно и эффективно решать вопросы местной жизни. Идея местного
самоуправления, к сожалению, еще не укоренилась в сознании населения, еще не
стала потребностью местных сообществ, местных территориальных коллективов. Да и
сами эти коллективы далеко не всегда осознают себя единым сообществом,
объединенным общими интересами и правами.
14. Проблемы местного самоуправления должны решаться при активной
поддержке государства: государство заинтересовано в развитии и функционировании
эффективной местной власти. Однако эта поддержка не должна порождать у
населения, органов и должностных лиц местного самоуправления «иждивенческие
настроения». К сожалению, в силу самых разных причин (отсутствие необходимого
опыта, знаний, недостаток корпоративной культуры и т.д.) муниципальные
образования, их органы не используют в полной мере тот потенциал, те местные
материально-финансовые и властные ресурсы, которые у них имеются, для более
эффективного управления муниципальной собственностью и местными финансовыми
ресурсами. Необходимо также и желание, стремление жителей к самоорганизации,
самодеятельности, подкрепленное осознанием ими того, что они могут и должны использовать
предоставляемые государством возможности, условия и предпосылки для формирования
дееспособного механизма местного управления той территорией, на которой они
живут, объединенные общими интересами. Сегодня государство, надо это признать,
не может оказывать местному самоуправлению в необходимом объеме финансовую
поддержку: во многом муниципальным образованиям приходится прежде всего рассчитывать
на собственные ресурсы, собственные силы. Такие ресурсы есть: муниципальная
собственность, финансово-экономический потенциал той или иной территории.
Поэтому одним из основных путей решения финансово-экономических проблем
местного самоуправления является опора на собственные силы, умелое
использование имеющихся ресурсов, потенциала муниципальных образований,
подготовка муниципальных кадров, способных эффективно работать в данных
условиях.
Опора на собственные ресурсы предполагает обращение большего
внимания на стратегическое планирование развития муниципальных образований, на
разработку программ такого развития: муниципальные образования не должны
ограничиваться решением лишь сегодняшних, текущих проблем местной жизни. Это
предполагает взаимодействие органов местного самоуправления с частными
предприятиями и организациями в целях привлечения их возможностей, потенциала
для решения проблем стратегического развития муниципальных образований.
Некоторые эффективные рычаги для установления такого сотрудничества у местного
самоуправления имеются.
В связи с этим необходимо развивать не только правовую базу
муниципального хозяйствования: требуется система обобщения, обмена и пропаганды
лучшего муниципального опыта (в частности в этих целях, а также для обучения
муниципальных кадров можно было бы создать соответствующие центры – федеральный
и региональные). Государство могло бы помочь союзам и ассоциациям муниципальных
образований в создании таких центров.
Представляется целесообразным возобновление работы Совета по
местному самоуправлению в РФ, который мог бы стать центром по объединению и
координации всех заинтересованных в развитии местного самоуправления
общественных и политических сил. Совет мог бы разработать концепцию развития
местного самоуправления, подготовить предложения по выработке обновленных
основных положений государственной политики в области местного самоуправления и
на базе этих документов предложить для утверждения Президентом РФ долгосрочную
комплексную программу конкретных мер, направленных на создание полнокровной и
эффективно действующей системы местного самоуправления в нашей стране.
15. Реформирование местного самоуправления не должно снижать
уровень конституционных гарантий местного самоуправления. Более того,
представляется, что система федеральных гарантий местного самоуправления должна
быть дополнена правом органов местного самоуправления на защиту прав граждан на
самоуправление в порядке конституционного судопроизводства. Как известно,
Конституция РФ (ст. 125) не включает органы местного самоуправления в число тех
субъектов, кто вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. Федеральный конституционный
закон о Конституционном Суде РФ также ничего не говорит о возможности рассмотрения
дел по обращениям органов местного самоуправления. Указ Президента РФ от 15
октября 1999 г.
«Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития
местного самоуправления в Российской Федерации», характеризуя современное
состояние местного самоуправления в России, констатирует «отсутствие права
органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства
прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление
местного самоуправления»[3].
Вместе с тем высказывается мнение, что Конституционный Суд
РФ признал право органов местного самоуправления на обращения в Конституционный
Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П, в котором в частности
сформулировал следующую правовую позицию: «В процедуре конституционного
судопроизводства – в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» – могут
быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской
Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам
на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как
следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита
средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как
территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании
Конституции Российской Федерации право на осуществление местного
самоуправления»[4].
На этом основании делается вывод, что от имени муниципальных образований как
территориальных объединений граждан органы местного самоуправления вправе
обращаться в Конституционный Суд РФ. Оценивая данную трактовку цитируемого
положения указанного постановления Конституционного Суда РФ, прежде всего
следует отметить, что Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал дела, связанные
с защитой конституционных прав населения на местное самоуправления, прав
муниципальных образований, и не считал необходимым признать за муниципальными
образованиями, их органами права обращаться в Конституционный Суд РФ. Не было,
и пока нет, такой практики. Как уже отмечалось выше, и Президент РФ также
исходил из того, что данное право отсутствует у органов местного
самоуправления. Далее необходимо ответить на вопрос: являются ли муниципальные
образования теми объединениями граждан, о которых идет речь в Федеральном
конституционном законе о Конституционном Суде РФ (ст. 96)? Федеральный закон от
28 августа 1995 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
определяет муниципальное образование как населенную территорию, в пределах
которой осуществляется местное самоуправление (ст. 1). Объединение граждан
предполагает добровольность такого объединения. Обязательность организации
местного самоуправления вытекает из конституционных положений, признающих
местное самоуправление необходимым элементом устройства государства, системы
публичной власти. Население не вправе отказаться от организации местного
самоуправления и потребовать введения на своей территории государственного
управления. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 30 ноября 2000 г. признал, что «само
муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на
осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской
Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального
образования»[5].
Конечно, муниципальное образование можно рассматривать как самоуправляющийся
территориальный коллектив граждан. Но является ли это объединением граждан в
конституционном понимании этого понятия? Конституция РФ признает право на
самоуправление за населением городской, сельской или иной территории, а не за
объединением граждан. Население, муниципальное объединение, объединение граждан
– это разные субъекты, и их нельзя отождествлять. Трудно признать, что органы
местного самоуправления могут рассматриваться как объединения граждан: их
формирование и состав (они состоят из муниципальных служащих или выборных лиц,
замещающих муниципальные должности) не позволяют трактовать их как объединение
граждан. Представляется, что понятие «объединение граждан» характеризует институты
гражданского общества. Это понятие едва ли правомерно распространять на органы
публичной власти. Вместе с тем органы местного самоуправления должны получить
право на обращение в Конституционный Суд РФ. Это можно сделать путем внесения
соответствующих положений в Федеральный закон об общих принципах организации
местного самоуправления. Ст. 96 названного выше Федерального конституционного
закона предусматривает возможность расширить перечень тех, кто вправе
обращаться в Конституционный Суд РФ в федеральном законе. Так, например, ст. 35
Федерального закона о Прокуратуре РФ закрепляет право Генерального прокурора РФ
обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и
свобод граждан. Подобное положение необходимо включить в разрабатываемый проект
Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.
