Council of Europe – role in spatial development (planning)

Совет Европы (СЕ) был первой международной организацией, которая начала рассматривать региональное /пространственное планирование на европейском уровне и организовывать конференции министров по данной теме. Парламентская Ассамблея СЕ является органом, активно рассматривающим проблемы пространственного развития и связанные с ним вопросы.

Первая европейская конференция министров, ответственных за региональное планирование (CEMAT), была проведена в Бонне в 1970 году. Наиболее важная в стратегическом отношении – 12-я – проходила в Ганновере 7 -8 сентября 2000 года. На этой конференции были приняты “Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития европейского континента”. Этот документ, дополняющий “Европейскую перспективу пространственного развития” (ESDP) Европейского союза, обеспечивает структуру для политик, осуществляемых на национальном и межнациональном уровнях, и для действий, выполняемых Советом Европы в этой области.

Деятельность СЕ выработала определенные политико-юридические инструменты, например, Европейскую хартию регионального / пространственного планирования (Торремолинос, 1983) и Европейскую стратегию регионального планирования (Лозанна, 1988), остающиеся авторитетными до сих пор.

На 10-ой конференции CEMAT (Осло, 1994) Ассамблея выдвинула предложения об обновлении Европейской стратегии регионального планирования, принятой в Лозанне, и определении новой роли Совета Европы в этой области. Предложения были основаны на трех главных линиях действия: создание условий, необходимых для устойчивого развития путем введения соображений и принципов защиты окружающей среды в отраслевые политики; вовлечение местных властей и, следовательно, широкое применение принципа субсидиарности; и, наконец, последовательный экономический подход и социальное единство.

Европейский Союз в начале 1990-х годов запустил процесс создания Европейской перспективы пространственного развития (ESDP). В этой связи на 11-ой сессии CEMAT (Limassol, Кипр, октябрь 1997 г.) Ассамблея внесла предложение составить набор “Основополагающих принципов”, который был представлен для принятия на конференции, в Ганновере, в сентябре 2000 года.

Как отмечается в документе “Роль Совета Европы в региональном планировании”, “(9) Ассамблея расценивает это решение как, частично, отвечающее на ее собственные проблемы, и как возможность подчеркнуть вклад, который может сделать Совет Европы в политику пространственного развития для Большей Европы, области, на которую эта организация может распространять свои действия, соразмерные с ее обязательствами, экспертизой и требованиями государств – членов; (10) Приветствуя тот факт, что члены Европейского Союза принимали активное участие в составлении Основополагающих принципов, Ассамблея настаивает, чтобы надлежащее внимание в этом вопросе уделялось роли и ресурсам Совета Европы, так, чтобы действие этих двух организаций, развивалось в пределах одной последовательной структуры”.

Конференция в Ганновере была возможностью вновь подтвердить “роль Совета Европы в пространственном планировании, и то, что Основополагающие принципы – это нечто большее, чем просто дополнение к ESDP Европейского Союза, что они должны быть утверждены в качестве наиболее подходящего инструмента для всестороннего подхода к пространственному развитию на европейском континенте, в котором Совет Европы играет ведущую роль”.

Уже 1961 году Парламентская Ассамблея проявила интерес к последствиям беспрецедентного экономического роста, выраженным в терминах географического развития, особенно в некоторых регионах Европы, и выдвигала идею Европейской политики регионального планирования, которая могла бы помочь сбалансированному распределению экономических действий и стала бы приоритетом для европейских учреждений. Ассамблея обсуждала тему в связи с различными докладами, представленными Комитетом местных властей, однако “вехой” был представленный м-ром Фламигом в мае 1968 года доклад “Региональное планирование - европейская проблема”. Одним из основных моментов обсуждения было заявление германского федерального министра, м-ра Бенда, о поддержке его Правительством Европейской политики пространственного планирования, которая будет способствовать гармоничному развитию не только в Европе, но и в мире.

Консенсус на Ассамблее, экономическая ситуация и поддержка Германского Правительства вместе подразумевали в то время, что предложения, выдвинутые Комитетом, поддерживаются особой энергией, первым материальным выражением которой была организация в Бонне в 1970 году 1-ой Европейской Конференции министров, ответственных за региональное планирование (CEMAT). Сама Ассамблея отметила это новое направление изменением название Комитета местных властей на Комитет по региональному планированию и местным властям (Резолюция 373 (1968)).

Ассамблея и Постоянная Конференция местных и региональных властей Европы (теперь Конгресс местных и региональных властей Европы) задавали тон в подходе к европейскому региональному планированию, который впоследствии сохранился в Европейском хартии регионального / пространственного планирования.

Работа, выполненная Ассамблеей и Конференцией, помогла выдвинуть на первый план принципы, закрепленные в Хартии - в особенности потребность в демократическом, всестороннем, функциональном и стратегическом планировании - и установить некоторые основные цели регионального планирования, такие как:

Совет Европы предпринял несколько инициатив в качестве подготовки к конференциям и последовавших за некоторыми из этих конференций министров. Например, Европейская кампания за городское возобновление (1980-1982), Европейская кампания за сельский мир (1987-1988), действия по трансграничному сотрудничеству, особенно Подготовительная конвенция по трансграничному сотрудничеству между местными сообществами и/или властями (Мадридская конвенция).

Два особенно важных аспекта этой деятельности выдвигаются на первый план: децентрализация в пространственном планировании и Европейская стратегия регионального планирования.

Важно обратить внимание, в отношении децентрализации, что на 7-й конференции CEMAT (Гаага, 1985) был подчеркнут тот факт, что местным властям была предоставлена поддержка в проектировании, развитии и выполнении пространственного планирования и что важно принимать во внимание эту тенденцию. Во время сотрудничества между CEMAT и Постоянной Конференцией местных и региональных властей Европы (CLRAE) были начаты различные действия, специально сфокусированные на некоторых проблемах, касающихся тенденции к децентрализации. Например, были проведены первая Конференция горных регионов в Тренто (Италия) в 1988 году, и Конференция лиц, ответственных за региональное планирование, в Валенсе (Испании) в 1987 году.

Одним из главных результатов проведенных конференций была Европейская стратегия регионального планирования, первый проект которой был представлен в Лозанне на 8-ой конференции CEMAT в октябре 1988 года. Содержание этого документа и предложений, которые он включает, показывает определенную роль, которую сыграл Совет Европы в рекомендации всестороннего, объединенного подхода к пространственному планированию в новой, расширенной Европе. Лозаннская стратегия лежит в основе всех последующих документов, в том числе ESDP Европейского Союза и Основополагающих принципов.

Спад, вызванный нефтяным кризисом в 1970-х и последующим застоем, безработицей и социальными конфликтами, обязал отрасли промышленности и бизнеса производить крупные структурные изменения и сокращать производства и рабочую силу. В пространственном развитии эти изменения способствовали росту региональных различий и уходу от средне- и долгосрочного регионального планирования. Перед лицом глубокого структурного спада была поставлена под угрозу сама идея национального планирования, а возможно, даже и понятие планирования. В то же время получили основание идеи самоуправления и децентрализации на каждом уровне, политическом, экономическом или связанном с планированием.

1980-е годы были отмечены появлением этого нового, в значительной степени децентрализованного подхода к процессу принятия решений при обеспечении эффективной координации между различными уровнями власти. Вся политика пространственного развития теперь повлекла за собой социально-экономическое и территориальное развитие, подготовленное, локализованное и выполняемое на промежуточных уровнях. Внимание было направлено на новую потребность: потребность принимать во внимание факторы, которыми до этого пренебрегали, наподобие идеи понимания земли как не возобновляемого ресурса и осознания тесного взаимодействия между политикой пространственного планирования и политикой окружающей среды. Поэтому можно говорить, что к концу 1980-х, накануне геополитического переворота, который открыл двери центральной и Восточной Европы, было общепринято, что некоторые новые фундаментальные принципы стали прерогативой регионального планирования.

Так была подтверждена близкая взаимозависимость между политикой пространственного планирования и политикой окружающей среды, основанной на концепции, гласящей, что любая хорошо продуманная политика планирования будет лучшей гарантией сохранности окружающей среды. Это дало эффект падения значительной ответственности за защиту окружающей среды и природного и культурного наследия на плечи политики пространственного планирования. Политика пространственного планирования впредь направлена на защиту и управление землей и, через свою городскую и промышленную политику, сохранение и защиту окружающей среды.

Другой появившийся важный принцип, подразумевал, что пространственное планирование не было больше вопросом централизованно запланированной политики, выработанной на самом высоком уровне правительства. Вместо этого требовалась децентрализованная политика, которая отвечала бы ситуациям, требованиям и ожиданиям заинтересованных поселений. Таким образом, политика пространственного планирования должна быть создана в структуре, определенной на самом высоком уровне, будь-то европейском или панeвропейском, но осуществляться согласно принципу субсидиарности и поэтому быть прикладной на каждом уровне.

В октябре 1992 года было проведено обсуждение, организованное Комитетом Высших должностных лиц CEMAT по теме “Перспектива устойчивого развития и его значение для регионального / пространственного развития”. Комитет решил поддерживать активность и действовать с группой европейских экспертов, задача которой состояла в том, чтобы оценить последствия недавних геополитических изменений в европейской политике пространственного планирования, чтобы объединить новое географическое измерение, понятие устойчивого развития и принцип субсидиарности.

Это объединенное усилие спровоцировало множество встреч, ведущих к практическим предложениям с целью: a) приспособления Стратегии к новым императивам, упомянутым выше и введения сотрудничества между Советом Европы и Европейским Союзом, который начинал работать по своей ESDP (Европейской перспективе пространственного развития); b) использования усиленного сотрудничества с институтами и экспертами в государствах - членах; c) более точного определения ролей различных заинтересованных органов Совета Европы, в особенности Палаты регионов Конгресса местных и региональных властей Европы (CLRAE) и межправительственных комитетов, связанных с этой областью деятельности.

Предложения Ассамблеи, поддержанные Конгрессом местных и региональных властей Европы были представлены на 10-й конференции CEMAT (Осло, сентябрь 1994 года) и встретили холодную, если не сказать враждебную реакцию. Эта Конференция положила начало периоду напряженных отношений между Ассамблеей и CLRAE, с одной стороны, и высшими должностными лицами CEMAT - с другой.

Спустя несколько недель после конференции в Осло и отрицательной реакции министров на предложения Ассамблеи, неофициальная конференция, проведенная теми же самыми министрами, встретившимися на уровне государств - членов Европейского союза (Лейпциг, 21-22 сентября 1994 года), приняла заключительную декларацию, содержащую фактически все пункты, поднятые Ассамблеей.

Два этих факта ясно показали различие подходов и философии Совета Европы и Европейского Союза.

11-я конференция CEMAT, проведенная в Лимассоле в 1997 году, была отмечена слабыми отношениями между высшими должностными лицами и представителями Парламентской Ассамблеи и CLRAE, которые были в значительной степени ответственны за напряженную атмосферу, преобладавшую на всей конференции. Главную проблему, выраженную представителями Парламентской Ассамблеи составлял тот факт, что CEMAT не уделил никакого внимания всем предложениям Ассамблеи, представленным в Осло, тем более, что министры спросили Комитет Высших должностных лиц исследовать их и дать заключение относительно их выполнимости.

Еще более удивительным был факт, что, при якобы игнорировании этих предложений, высшие должностные лица, казалось, фактически следовали многим из них, вероятно из-за подобия между подходом, предложенным Ассамблеей несколько лет назад и теперь - политикой, принятой Европейским Союзом в его работе над ESDP.

В этом неудачном климате, конференция в Лимассоле завершилась решением министров по подготовке высшими должностными лицами документа по целям и руководящим принципам всесторонней, устойчивой политики пространственного развития на расширенном европейском уровне.